PPP模式怎样发挥最大潜力?
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中国卫生杂志 发表于:2016-07-17 16:30:00 浏览:412次
文／孙 杰卫生服务领域如何通过社会资本解决现实问题，PPP模式是其中一种重要的方法。2013年12月26日召开的全国财政工作会议揭开了全国推广PPP模式的序幕，时至今日，我国有近7000多个PPP项目，投资规模约达8万亿元。从世界各国来看，医疗服务是通过PPP模式发挥社会资本作用的一个重要领域，医疗领域如何利用好这一方式值得思考。 目前，世界各国专家学者对PPP的概念都各不相同。我国的情况是，上世纪七八十年代，人们在公共资源领域，特别是资源开发项目中，由于项目风险大，投资规模大，很难获取银行的资金支持，为此，“项目融资”这种融资方式被创新出来，项目融资的特点是不靠投资人本身的信誉获取银行资金支持，而是靠项目自身所能产生的收益，也就是平时所说的现金流获得支持的。后来，这种方式由原来的资源开发项目，拓展到能源类项目，进而拓展到城市大型基础设施项目等。 上世纪七八十年代，英国在撒切尔夫人上台后进行了一系列民法改革，但在改革过程中，撒切尔夫人遇到了教育和医疗两个领域的阻力。她所推行的民营化事实上是一种私有化运动，而医疗领域的民营化发展非常困难，医疗领域需要引入投资，政府却没有能力弥补巨大的资金缺口，当时英国政府资金缺口高达100亿英镑。于是英国创新了两种方法来解决这个问题：第一就是当前的PPP模式，可以称之为公私合作、公私合营、政企合作、政企合营等，我国将PPP模式统一称为“政府和社会资本合作”，公私合作中“私”的领域扩大，央企、国企都可以作为社会资本方参与，甚至投入平台不再承担政府的融资职能，既可以按照独立企业运作，也可以作为社会资本参与政府的公共投资项目。第二种形式为“PFI”即私人融资计划模式。 英国财政部基础设施局方面曾表示，目前英国推广的PPP模式可以分为两大类别，第一类别叫“特许经营类”，即在基础设施建设等领域引入社会资本，可以向使用者收费，第二类为不可以向使用者收费，需要引入社会资本参与的基础设施项目建设等，相关费用需要由政府付费的模式。然而在实际操作过程中，英国所有的PPP几乎都是由政府来付费，而不是由使用者付费。 长期以来，人们把PPP模式作为解决资金不足而采取的一种融资方法来进行研究也是相对片面的，PPP模式实际上是一种管理模式而不是融资模式，二者的区别在于，融资是指组织机构或者个人通过借另一方的钱办事，而管理则是一方借另一方的能力办事，通过其他各方一起高效地完成组织目标。在这些概念的基础之上，对PPP模式再进行一个概括，其是指政府公共部门借助民营资本方或社会资本方，高效完成政府公共部门的目标项目，实现政府公共部门职责，其不仅是一种融资方式，更是一种管理模式。 在英国，以一家社会资本方参与建立的大型医院为例，该医院建设累计投资约20亿英镑，政府给社会资本方每年1.5亿英镑作为回报，回报时间持续40年，医院建筑的使用权归医院、政府所有，医院的日常维护由社会资本负责，保证其正常运转。采取这种模式的原因在于如果等政府有足够的资金再去兴建医院，那么，公众罹患的“小病”可能会发展成重病，罹患重病的患者甚至可能会失去生命。因此，PPP模式需要解决的是“子欲养而亲不待”的问题，而像建立公祠或者公共广场这样的项目等，依靠PPP模式是不合适的。 著名西方经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼教授曾表示，“花别人的钱，办别人的事，既没效果，也没效率；花别人的钱，办自己的事，虽然有效果，但没有效率；花自己的钱，办别人的事，虽然有效率，但没有效果；花自己的钱，办自己的事，既有效率又有效果。”因此，PPP模式就是将原来“花别人的钱，办别人的事”这种机制转变为“花自己的钱，办自己的事。” 比如，政府传统的基础设施建设项目，社会资本方建成后会移交给政府，政府一次性付清建设费用。而当前的PPP模式下，社会资本不仅需要把基础设施修建好，同时还需要在未来的几十年中负责维护运营，成本由社会资本方承担，政府把原来的一次性支付的建设费、服务费变成在未来几十年内逐步支付，这不是简单的把还款周期延长，而是一种包含对项目本身的运营管理模式。 同时，政府给社会资本方何种规模的回报，很大程度上取决于市场而并不取决于政府，社会资本方建设完毕医院后，还需要负责医院未来几十年的运营管理等服务，政府将传统的一次性支付改为未来几十年按照预算支付，企业每年从政府得到资金收入，如果企业想要获取高额回报，就必须参与公开竞争，加强自身的运营管理，提高服务效率，保证建设质量，完善完备运营维护手段等，在这样情况下，尽管同样是从政府方获得收益，具有不具备服务能力、竞争能力的企业获取的收益是不同的。 二战期间，美国的降落伞供应商产品合格率约99.9%，这意味每一千名伞兵，就可能会有一个人因为降落伞千分之一的不合格率而发生无谓的牺牲，美国军方要求供货商必须将降落伞的合格率提高到100%，但供货商方面表示这是天方夜谭，根本实现不了。于是美国军方提出，既然无法达到百分之百的合格率，那么就改变供货方式，今后供货方每提供一批降落伞，军方将随机抽取若干降落伞，让供货商老板亲自进行跳伞测试，在这样的合作模式下，降落伞的合格率奇迹般的达到了100%，即便是千分之一的概率不合格率，企业老板也不愿意拿自己的生命做赌注。 以上的例子表明，PPP模式是一种内在机制的转变, 如果机制设计不正确，就会出问题，运行机制合理转变后，以往遇到的许多棘手问题可能会迎刃而解，因此，推广PPP模式是一种机制性安排，能够促进提升政府公共服务、公共产品的效率和品质。 （作者系财政部财政科学研究所研究员、财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长）版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！
