PPP项目绩效评价系列问题(五)——关于PPP项目绩效监测方案

根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），预算绩效管理机制是指“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、评价结果有应用”；《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2015〕82号）进一步指出，要“推进全过程项目支出绩效管理，加强绩效目标管理，开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的运用”。可见，预算绩效管理是一个全过程的完整概念，包含了目标管理、过程监控和结果评价等与预算支出绩效相关的所有管理内容。预算绩效管理主要工作内容的基本构成如下：

图1  预算绩效管理的基本逻辑示意图

在PPP项目执行阶段，绩效管理最为突出的两大工作内容就是：一是预算执行中的绩效监测，专注过程跟踪；二是预算执行后的绩效评价，专注效果评价。特别是PPP项目进入实施阶段以后，绩效目标实现程度的阶段性考核周期很长，贯穿整个PPP项目合作期，绩效监测将是绩效管理重中之重。根据PPP项目综合信息平台项目库对项目执行阶段绩效管理信息公开的要求，《项目公司绩效监测报告》是需要信息公开的要件之一。

在《项目公司绩效监测报告》编制之前，需要由监测机构先行编制一个指导项目绩效监测工作实施的纲领性工作方案，这个方案就是“绩效监测方案”。在《PPP项目合同指南》中也叫“绩效监控方案”，《PPP项目合同指南》提出“在按效付费的项目中，通常会专门编制绩效监控方案并将其作为PPP项目合同的附件”。在有的PPP项目合同中也叫“绩效考核方案”。正如以前文章里提到的，无论是监测、监控还是考核，都注重过程跟踪，总体概念侧重点基本相同。此处考虑到PPP项目综合信息平台项目库要求公示的反映项目运行绩效达标情况的成果文件为绩效监测报告，故此处将沿用“绩效监测方案”的提法。

由于《PPP项目合同指南》提出可以将绩效监测方案作为PPP项目合同的附件。因此，也可以认为绩效监测方案在合同谈判和签署阶段应该编制完成。

但在项目绩效管理实际操作中，一是考虑到众多PPP项目包子项构成复杂，往往在项目公司成立后还需要签署子项目建设运营补充协议。采购阶段即使编制了绩效监测方案，也只能作为初步成果，不可避免存在很多考虑不周全之处，需要后期针对性优化和细化后才能定稿。二是绩效监测方案的编制一般需要委托第三方专业机构承担，如果PPP项目合同谈判和签署阶段尚未同步采购绩效监测机构，绩效监测方案的编制也难以落实。

综合以上方面，从项目实操角度看，在项目执行阶段前期相关建设运营管理机构和机制已基本建立，此时集中开展绩效监测相关准备和研究工作较为适合。同时，建议实施机构预先采购绩效监测第三方专业机构，或者在PPP咨询机构采购时考虑一体化采购包含绩效管理各专项服务的PPP全过程咨询服务机构，为第三方专业机构进行绩效监测方案编制或深化工作预留更多准备时间。

（一）绩效监测的主体设置

PPP项目绩效管理的主体是谁？在实践中是个较有争议性的问题。有的人觉得应该是项目实施机构，有的人认为应该是财政部门，还有人提出应该是各有关部门共同作为管理主体。实际上，在PPP项目全过程中绩效管理过程中，不适合采用这种简单的主体划分方式。需要综合考虑绩效管理各阶段工作属性的不同和各部门参与的便利程度，分别考虑不同阶段的主体设置问题。

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）也做了同样逻辑的相关规定。根据财金〔2014〕113号文第二十六条，“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案”；第三十五条“项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果”。

考虑到在实践中有些PPP项目涉及多个行业主管部门。在具体绩效监测过程中，需要建立各相关部门参与的绩效监测/评价工作组，共同领导和组织推进项目绩效监测/评价工作。这种情况下可进一步明确，对于绩效监测工作，由项目实施机构作为牵头单位；而绩效评价工作，由财政部门作为牵头单位，以此做好工作组内部职能划分。

（二）绩效监测频率的设置

根据目前预算绩效管理的有关规定，按照绩效监测/评价结果安排预算支出是基本的规范性要求。从程序上看，在实施机构通知财政部门向项目公司付费时，应同时将年度绩效监测结果报送财政部门备案，作为支付依据。

但实际上，这种程序性规定与PPP项目付费的及时性需求之间可能存在一定矛盾。例如在以年为周期进行绩效监测和付费安排的情况，绩效监测机构要在项目公司本年度运营服务结束之后才有条件出具绩效监测成果报告；然后，实施机构才能根据年度绩效监测结果计算准确的政府应付费金额，并向财政部门申报年度财政预算支出。以上流程需要时间，这就导致正常情况下本年度政府付费无法在本年度结束之前及时支付，往往在下一年上半年才能安排预算支出（实际上很多PPP项目就是这么约定的）。致使项目公司在运营期第一年实际上没有现金流入，无法满足项目公司向金融机构还款的需求。

考虑到以上矛盾问题，在PPP项目绩效监测频率设置上，应尽量根据在一年内政府付费支付次数和时点设置绩效监测的频次。例如有不少污水处理项目在合同中约定按季度甚至按月付费，在这种情况下，需要同步细化绩效监测年度内的工作安排，在做好日绩效监测记录的基础上，至少按月出阶段性月报，作为按月付费的依据。在依据月度、季度绩效监测阶段性成果付费的同时，也可考虑本年度付费直接以暂定值（例如取本年度项目支出预算的一定比例）在年底先行一次性支付给项目公司，待本年度运营结束后再根据绩效监测结果核算准确测算的应付费额，差额部分从第二年的政府付费中调整回来。在PPP项目合作期内设置年度付费的逐年调整机制，也符合当前预算支出跨年度平衡的动态管理要求。

对于构成复杂的PPP项目包，在绩效目标体系上，既存在项目包整体绩效目标，也存在各子项目具体绩效目标。因此，在绩效监测方案编制过程中，需要统筹考虑项目包整体绩效监测和子项目绩效监测之间的关系。基本处理如下：

1、项目包整体绩效监测与子项目绩效监测要同步进行，互为补充。

2、项目包整体绩效监测体系是子项目绩效监测的大框架，要在项目包整体绩效监测体系内明确各子项目绩效监测的具体要求或编制子项目绩效监测子方案，指导各子项目绩效运行监测。

3、子项目绩效监测是项目包整体绩效监测的依据和组成单元。要及时汇总各子项目绩效监测的过程记录，做出宏观上的整体分析，在做好子项目绩效监测之外，同步据此了解项目包总体绩效目标偏差情况。

图2  “1+N”的绩效监测体系示意图

（一）绩效监测方案的编制流程

1．成立绩效监测工作组

组建由实施机构、财政部门和其他有关行业主管部门参与的绩效监测工作小组。工作组内部建立各部门联系人台账，建立定期例会和阶段性成果会审制度，明确日常工作沟通协调机制。

2．委托第三方专业机构

根据相关规定做好绩效监测第三方专业服务机构采购，按规范流程签订咨询服务合同。《湖北省财政厅关于印发<湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法>的通知》（鄂财绩规〔2014〕3号）从第三方机构库的建设及管理、第三方机构的委托服务范围、委托服务费用标准等方面做了全面规定，可以作为湖北省PPP项目委托绩效管理第三方专业机构的依据。

此外，还需要为咨询服务机构提供必要的工作条件和相关支持，如提供现场办公场地，安排专人与咨询服务机构对接，协助咨询机构协调各有关部门关系，协助进行各渠道信息资料收集等。

3．收集和研究项目相关信息资料

收集截至现阶段项目已有的所有过程资料和相关政策，主要包括：

(1)国家、地方相关法律、法规和规章制度；

(2)项目所在地的国民经济与社会发展规划、方针政策；

(3)相关预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；

(4)相关行业政策。

(5)项目立项文件和报告。主要包括：项目立项/核准报告及批复文件；项目可行性研究报告、评估报告；项目绩效目标申报表及财政部门对项目绩效目标审核意见书（或有）。

(6)PPP推进相关资料。主要包括：PPP决策相关会议纪要、批复文件，PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及批复，项目采购文件，PPP项目合同及谈判记录等。

(7) 其他通过实地调研、座谈会及问卷调查等方法收集相关数据资料。

4．启动绩效监测方案编制

绩效监测方案需要在充分研究项目概况，做好绩效监测相关工作规划的基础上拟定，考虑到后续建设期绩效监测和运营期绩效监测实施的主要需求。

（二）绩效监测方案的主要内容

参照《湖北省财政厅关于印发<湖北省财政项目资金绩效评价操作指南>的通知》（鄂财函〔2014〕376号）等文件关于绩效评价工作方案的有关规定，本文建议参照如下内容要点组织编制PPP项目绩效监测方案（具体可根据项目实际情况做相应调整）：

1．绩效监测目的

明确为什么开展项目绩效监测，绩效监测结果如何使用。

2．绩效监测对象

对项目内容、项目目标、项目投入产出活动、实施情况等方面进行简要描述。

3．绩效监测范围

对项目的纵深范围进行说明，包括项目内容范围、时间范围、地域范围和受益群体范围等。

4．绩效监测内容

包括：绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标采取的措施、绩效目标的实现程度及效果以及绩效监测的其他内容。

5．绩效监测依据

绩效监测工作开展所依据的主要内容。

6．绩效监测的指标体系

根据绩效监测对象的特点，设计相应的绩效监测指标，确定相应的绩效监测标准，并对绩效监测指标的内容做出说明，对绩效监测指标的使用做出规定等。绩效监测指标和标准的确定，一般应事先与被监测单位进行沟通，根据实际情况修改完善后确定。

7．绩效监测的方法选择

详细说明拟采用的绩效监测方法，并对绩效监测方法的运用做出明细规定，如采用调查问卷法，需设计完备的调查问卷，并对所调查的对象做出界定，对调查的方式予以明确等。

8．绩效监测的工作组织

说明绩效监测人员的选择、安排、分工及各自的职责，需要选聘专家的具体安排等；与项目执行单位的协调与沟通方式等。

9．绩效监测的计划安排

包括绩效监测工作的总体起始时间，每个实施阶段的具体工作任务及具体实施时间，绩效监测活动的关键时间节点和责任人。

10．有关工作条件

包括监测工作开展所必需的场地、设备等，以及要求被监测单位所提供的资料、必要工作条件等。