冯珂，夏高锋，王盈盈，王守清. PPP项目公众参与机制：基于典型案例的研究. 工程管理学报，2018(32), 3: 53-57
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PPP项目公众参与机制的实施框架设计：
基于典型案例的研究
冯珂，夏高锋，王盈盈，王守清
摘要：为完善我国PPP项目公众参与机制设计，本文首先收集了国内外27个PPP项目公众参与的典型案例，随后，基于该案例库对PPP项目公众参与机制的参与主体、参与阶段、参与方式和参与类型等内容进行了分析。最后，结合PPP全寿命周期理论，建立了PPP项目公众参与机制的实施框架。研究结果为完善我国PPP项目公众参与机制设计，提升PPP项目的实施质量提供了重要参考。
关键词：PPP；公众参与；案例研究；参与主体；参与方式
合理的PPP(Public-Private Partnership)项目公众参与机制对于维护公众利益、监督企业行为、确保PPP项目运作的公开透明都有着积极的作用。将公众参与机制引入PPP项目中有其内在的必然性：一方面，随着我国经济发展和社会进步，公众的权利意识和自主意识逐步提升,参与公共决策的意愿也在逐渐增强【1】；另一方面，PPP模式所提供的公共产品或服务与公众的切身利益密切相关【2】。公众有权也有必要参与到项目的决策和实施中以维护自身利益。
目前，我国PPP项目公众参与机制的建设已经取得了一定进展，各项配套制度正在不断完善中【3】。然而，总体来讲，我国PPP公众参与机制发展仍较为落后，公众参与代表性不足或流于形式，公众监督缺乏渠道，如何基于当前实践设计PPP项目公众参与的实施框架仍缺乏深入研究【4】。为此，本文整理了国内外共27个涉及PPP项目公众参与的案例，并以此为基础探讨了公众参与的主体、阶段、方式和类型等关键要素，最后结合PPP项目全寿命周期理论设计了PPP项目公众参与机制的实施框架，分析了公众参与机制在立项、招投标、设计、施工建设和运营等五个阶段的具体安排。
1 案例搜集与整理
本文以国内外27个PPP项目公众参与机制的典型案例为研究对象。其中，案例6、9、18、19、25虽然并非PPP模式，但其项目类型均为公共社区改造、公园及环境保护等，属于我国PPP正广泛应用的领域，且其实践经验能为类似PPP项目的实施带来有益启示，故亦将其一并选入。
表1PPP项目公众参与机制典型案例
编号 | 项目名称 | 参与主体 | 参与方式 | 参与特点 |
1 | 广州中山大道快速公交试验线 | 项目附近居民、专家团体 | 公众调查、网络信息公开 | 公众参与度较浅，并且未从草案阶段进入，是典型的自上而下的公众参与方式 |
2 | 广州大佛寺扩建工程 | 当地居民、规划师团体、微博 | 舆情监督、网络调查 | 较好地利用了新媒体的特点，突破了空间限制，向更多地社会人群咨询了意见 |
3 | 西部通道深圳侧接线工程 | 深圳环境科学研究所、项目附近居民 | 公众调查、专家评估会 | 公众调查与专家评估会仅在形式上进行，在施工时遭到了较大的民间阻力 |
4 | 广州恩宁路改造工程 | 当地居民、学术小组（以大学学生为主） | 访谈和问卷调查、信访、人大政协科普专业知识 | 在早期为自上而下的参与，后逐渐转变为自下而上的公众参与，但由于公众缺乏相关专业知识，导致矛盾重重，在第三方如高校学生小组加入后有了好转 |
5 | 广州番禺垃圾焚烧电厂 | 项目附近居民、社会相关感兴趣团体 | 集会游行、媒体报道、公众调查和座谈会 | 通过媒体监督报道使公众参与从无到有，但仍停留在告知和咨询的初级阶段，无法判断是否真正考虑了公众的意见 |
6 | 福建地区村庄改造项目 | 村民、学术委员会 | 公众调查、专家座谈会 | 前期未重视公众参与，村民对项目了解程度低，后期召开了相关的座谈会和听证会，矛盾得到缓解 |
7 | 兰州市安宁医院建设项目 | 工程附近的居民和单位、特殊兴趣社会团体 | 环境影响报告书公示、公众访谈 | 无群众矛盾的相关报道，但未知其是否考虑了公众的意见 |
8 | 桂林市“两江四湖"工程 | 选址附近居民、专家团体、人大政协 | 信息公开和反馈、专家评审会、人大政协提案 | 较早引入了公众参与流程，从决策阶段到竣工，公众参与穿插整个过程，使得该项目十分顺利 |
9 | 重庆梓潼村改造项目 | 当地农业协会和村民、生态学和土地规划专家 | 专家走访、座谈会、公众调查、信息公开、村民小组讨论会 | 由中德合资，从决策阶段开始极其注重村民的意见，并将其切实落实。同时展开了对村民的知识普及工作，提高了公众参与建议的有效性 |
10 | 中欧环境治理浙江地区伙伴项目 | 环保组织、法律专家、当地市民 | 市民组织、信息公开平台 | 侧重公民自身的参与度，仿照欧洲环境保护公众参与机制，成立了市民团体以对项目进行监督，使市民意见能够较好地落实 |
11 | 撒尔托·卡克西亚斯水电站 | 当地居民、劳工委员会组织、非政府组织、专业人员 | 多学科研究小组多方研讨会 | 在早期花费了较多的精力与当地居民和非政府组织建立伙伴关系，并对项目细节展开积极讨论。 |
12 | 日本东京垃圾焚烧厂 | 一般市民、项目附近居民 | 成立项目选址预备委员会和建设市民委员会 | 从项目的决策阶段开始公众就开始参与，并且具有一定程度的决策权，做到了公众参与制度化和常态化 |
13 | 印度沿海煤炭发电厂工程 | 当地居民、环保专业人士、其他利益相关者，如渔民 | 通过政府网站进行信息公开 | 该工程可能带来对沿海环境的巨大影响，当地居民和环保人士反应激烈，政府通过信息公开接受公众监督 |
14 | 以鹿儿岛市为代表的日本城市规划项目 | 本地市民、城市规划师团体 | 信息公开制度、召开说明会和听证会、市民调查 | 注重公众的全程参与并十分尊重居民的意见，而居民也有较高的参与素质 |
15 | 塞纳河污水处理厂建设项目 | 当地居民、普通市民代表、专家 | 公众辩论会 | 采用了公众辩论会机制，展开了长时间的公众讨论和决策，实现了真正的有效的公众参与 |
16 | 瓦尔河大坝工程 | 河流上下游居民、选址附近的单位和企业、工程师团队 | 大型研讨会（包含各个团体代表）、公众调查问卷 | 前期共开展了3次的大型研讨会，较早地将公众对于项目的意见引入了前期规划中，使得后期建设过程较为顺利 |
17 | 图尔河大坝工程 | 社区委员会 土地使用者和附近的渔民和猎人、环保NGO组织 | 研讨会、信息公开 | 公众未在项目早期深入参与，导致研讨会矛盾较多，工程进度较慢，在多方调解下达成一致 |
18 | 美国得克萨斯州城市规划项目 | 当地居民、城市规划师团队、对此感兴趣的普通市民代表、新闻媒体 | 通过网络进行信息公开、成立特设居民委员会、对公众发放调查问卷 | 网络在此项目中应用较为广泛，不管是信息公开还是问卷调研均通过网络进行。而成立的特设居民委员会则进一步扩大了居民发言权，参与效果较好 |
19 | 利物浦花园改造项目 | 社区居民、城市规划师团体 | 社区讨论会和开放日、听证会 | 有一套较为完整的体系，包括听证会、自治会、质询会等，比较全面而有效 |
20 | 齐齐哈尔垃圾焚烧厂 | 当地市民、环保专家 | 公众咨询、政府信息公开 | 主要是在环评阶段展开公众调查和信息公开。 |
21 | 美国明尼阿波利斯公园系统 | 当地市民、居民自治组织非营利组织、专家团体 | 公众调查、讨论会、专家讲座、共同工作小组、信息公开 | 在参与的深度和广度上都值得借鉴。公众参与均落实到了实处，强调了设计决策者何公众的交流，最终达到了双赢的局面 |
22 | 澳大利亚北头检疫站遗址改造项目 | 当地居民、非政府组织、新闻媒体 | 信息公开、研讨会、公众宣传 | 非政府组织作为桥梁连接了政府和当地居民，配合当地新闻媒体，使得项目顺利进行 |
23 | 达文特里城镇中心改造项目 | 社区居民、专家团体 | 公众咨询、社区建筑小组 | 社区建筑小组包括社区代表、专家、政府工作人员和开发商等利益相关方，公众在其中扮演了十分重要的角色 |
24 | 巴黎克里希-巴提诺生态街区建设 | 社区居民、专家团体、非政府组织 | 公众协商、公众咨询、专家讨论会 | 采用法国较典型的公众协商程序。整个程序耗时4年，对项目进行了全程跟进。 |
25 | 斯普林尔希生态社区 | 社区居民、建筑设计师团体 | 公众咨询、公众讨论会 | 该案例是公共社区的典型案例，由居民参与公共社区的运作和管理过程 |
26 | 波兹兰市政垃圾热处理厂 | 当地市民、环保专家 | 公众咨询 | 公众参与较早进入项目周期中，在公众咨询的基础上制定最终方案 |
27 | 湖南桃江羞女湖国家湿地公园 | 公园选址附近居民、专家团体 | 信息公开、公众调查 | 项目处于建造过程中，主要在环评阶段引入了公众参与 |
2 基于典型案例的公众参与机制分析
2.1 参与主体分析
本文借鉴英国“对话设计”组织在2007年发布的公众和利益相关者参与手册【5】，将所识别的公众参与群体按其不同的类型特点分为以下四类：
表2公众参与主体类型统计
参与主体类型 | 含义 | 数量 | 比例 |
项目用户 | 指项目的直接使用者或消费者 | 25 | 92.6% |
间接影响者 | 指其自身利益未直接与项目所提供的服务相关，但项目的实施运营仍可能会对其利益产生一定影响的群体。如项目周边居民 | 23 | 85.2% |
专家及专业机构 | 有专业知识或技能的个人或组织。主要包括建筑师、工程师、律师、PPP学者等 | 22 | 81.5% |
特殊兴趣群体 | 对项目有特殊需求或者抱有特别兴趣的个人或组织。如某些特定民族或宗教的人士，NGO，新闻媒体等 | 9 | 23.7% |
根据PPP全寿命周期理论，PPP项目可分为立项、招投标、设计、施工建设、运营、移交六个阶段【6】。目前我国进入移交阶段的PPP项目较少，且该阶段的项目利益相关者主要为政府和社会资本，可能涉及少量新闻媒体、专家、技术人员等，一般不涉及普通公众。故本文只针对前五个阶段进行分析。
（1）立项阶段
立项阶段是PPP项目的初始阶段，也是对PPP项目影响力最大的阶段。本阶段的主要内容是确立项目目标，进行可行性研究以及明确项目总体方案。本阶段的公众参与至关重要，对项目之后的进展起到决定性作用。
表3立项阶段参与主体及参与内容分析
参与主体 | 参与内容 | 典型案例 |
项目用户 | 表达自身需求和意愿，提升PPP项目带来的公众利益 | 9、10、15、22、24 |
间接影响者 | 表达自身意愿，减少PPP项目可能对自身利益的不利影响 | 2、5、7、12、26 |
特殊兴趣群体 | 特殊需求者表达自身意愿，新闻媒体发挥舆情监督作用，非政府组织沟通政府和民众观点 | 2、5、11、13、18、22 |
专家及专业机构 | 利用专业知识和技能对决策过程进行监督和指导 | 1、6、8、9、10、20 |
（2）招投标阶段
招投标阶段的主要目标是找到合适的社会资本方。本阶段对PPP以及工程领域的专业知识要求较高，普通民众较难参与。但部分具有相关专业素养的个人或组织，如专家、非政府组织或媒体，可在其中发挥监督作用。
表4 招投标阶段公众参与主体及参与内容分析
参与主体 | 参与内容 | 典型案例 |
特殊兴趣群体 | 新闻媒体可发挥舆情监督以防止腐败现象 | 21、22、23 |
专家及专业机构 | 利用专业知识和技能对招标过程进行监督和指导 | 21、22 |
（3）设计阶段
本阶段的主要内容是确定施工设计图和方案，并为之后的施工建造提供依据。相比立项阶段，本阶段专注于工程本身的设计，而非PPP项目的整体规划。设计过程具有一定专业性，因此参与主体的范围和深度也有明显不同。
表5 设计阶段参与主体及参与内容分析
参与主体 | 参与内容 | 典型案例 |
项目用户 | 表达自身意愿，使设计满足用户的利益 | 6、9、21、24 |
特殊兴趣群体 | 新闻媒体和非政府组织发挥科普和宣传工作 | 2、3、9、16、17 |
专家及专业机构 | 利用专业知识技能对设计进行监督和指导 | 17、18、22、24 |
（4）施工建设阶段
本阶段标志着项目前期准备工作的结束和建设工作的开始。由于本阶段的主要内容是按项目设计进行施工建设。因此，主要参与者是专业的施工团队，公众将主要作为监督者参与到本阶段中。
表6 施工阶段参与主体及参与内容分析
参与主体 | 参与内容 | 典型案例 |
项目用户 | 可通过政府信息公开制度对项目进行监督 | 19、21、22 |
特殊兴趣群体 | 舆情监督作用 | 10、22 |
专家及专业机构 | 公众代表可参与对施工建设的安全、进度和质量的监督 | 8、24 |
（5）运营阶段
本阶段的主要内容是维持PPP项目的正常运营。公众利益能否得到满足将在本阶段得以体现。因此，该阶段与公众参与也有着密切的关系。项目工程质量是否合格，PPP项目服务价格是否合理等问题的解决均需公众参与。
表7运营阶段参与主体及参与内容分析
参与主体 | 参与内容 | 典型案例 | |
项目用户 | 检验PPP项目是否满足公众需求以及是否正常且合理地运营 | 12、19、22、23 | |
间接影响者 | 表达自身意愿，减少PPP项目可能对自身利益的不利影响 | 11、12、16、21 | |
特殊兴趣群体 | 对项目运营状况是否正常，公众利益是否损害等进行监督 | 17、22、24、26 | |
专家及专业机构 | 利用专业知识和技能维护PPP项目中的公众利益 | 10、22、21、22、24 | |
2.3 参与方式分析 | |||
依据案例库中所搜集到的信息，本文总结出以下12种公众参与方式：
（1）人大政协提案：人民代表大会和政治协商会议的提案是公众通过公众代表表达自身意愿的重要途径。
（2）居民和社区委员会：居民自发成立居民自治组织，对公共事务进行调查和讨论，在政府授权下可进行决策。
（3）公众讲座：政府通过邀请专家或政府官员向公共宣传讲解PPP项目的相关知识，以求获得民众的支持、理解和合作。
（4）听证会：指政府在制定政策或决策过程中，遵循公开和公正的原则邀请专家和公众代表开展听证会，使公众发表自身意见和建议。
（5）公众咨询和调查；政府对公众进行意见调查和征询。
（6）政府信息公开；政府主动公开关键的项目信息，公众拥有查询的权力。
（7）多方研究小组：公众自行联系专家或非政府组织，成立多方研究小组对项目展开讨论。
（8）网络媒介参与：在网络时代，通过微博或微信等电子媒介起到科普宣传和舆情监督作用。
（9）新闻媒体监督：新闻媒体的舆情监督作用，如报纸杂志、电视新闻等。
（10）公众协商：政府与公众共同协商项目的决策和实施过程，与公众咨询和调查相比，公众协商中公众拥有一定程度的决策权。
（11）信访和投诉机制：公众可通过写信、电话、上门走访等方式向政府有关部门反映自身意见。
（12）集会游行：公众可通过集会和游行示威的方式较为激烈地向政府表达自身意见。
（1）管理模式的角度
管理学中将管理模式分为两种，分别是自上而下和自下而上。这两种模式的区别主要在于决策权在组织结构中的分配【7】。在自上而下模式中，决策权由上层机构统筹协调，政府具有主观能动性。在自下而上模式中，决策权被下放到中下层，发挥的是中下层群体的自主性，上层机构主要负责总体策略的规划。借鉴该种分类方法，PPP项目中的公众参与方式可被划分为如下两类，如表8所示：
自上而下式参与：由政府或企业所引导，公众对项目的决策和运营表达自身意愿，但最终决定权仍属于政府或企业。
自下而上式参与：由普通民众所领导，公众不仅可以对项目的决策和运营表达自身意愿，发挥其知情权和监督权，甚至可以拥有一定程度的决策权。
表8 PPP项目参与类型分析（管理模式角度）
参与类型 | 参与方式 | 典型案例 |
自上而下式参与 | 听证会、公众讲座、公众咨询和调查、政府信息公开、公众协商 | 4、5、9、15 |
自下而上式参与 | 人大政协提案、居民和社区委员会、多方研究小组、网络媒介参与、新闻媒体监督、信访和投诉机制、集会游行 | 4、5、9、15、19、23、24 |
（2）参与程度的角度
依据公众参与阶梯理论，公众参与程度按由浅入深可分为以下三类【8】：
“无公众参与”属于参与程度最低的公众参与类型，包括操纵和引导。操纵指政府按照自己的意愿组织和开展项目，而公众就像“傀儡”一般在政府的教化下支持政府的决定。引导指政府采取措施引导公众支持政府的决策。
“象征性参与”包括告知、咨询和劝解。告知指政府将项目信息告知公众，但公众无法将意见反馈给政府。咨询指政府向公众主动咨询，但并不一定会采纳所获得的意见。劝解指公众一定程度上参与决策，但政府仍享有最终决定权。
“实质性参与”是最高层次的公众参与，按公众参与由浅入深的程度又可分为合作、授权和控制。合作指公众与政府合作制定相关决策。授权指政府将决策权主动让出。控制指公众在决策过程中占据绝对的主导地位。
表9 PPP项目参与类型分析（参与程度角度）
参与类型 | 参与方式 | 典型案例 |
无公众参与 | 公众讲座 | 无 |
象征性参与 | 人大政协提案、听证会、公众咨询和调查、网络媒介参与、新闻媒体监督、信访和投诉、集会游行、信息公开 | 1、3、4、8、20 |
实质性参与 | 公众协商、居民和社区委员会、多方研究小组 | 14、15、21、22、24 |
3 PPP项目公众参与机制实施框架设计
综合上文分析所得的公众参与机制的参与主体、参与阶段、参与方式以及参与类型等内容，可将PPP项目公众参与机制的实施框架设计如下图所示：
图1 PPP项目公众参与机制实施框架
3.1 立项阶段
立项阶段的参与主体包括项目用户、间接影响者、特殊兴趣群体、专家及专业机构。项目用户和间接影响者可采用公共协商或居民/社区委员会的参与形式将其意愿反映到项目决策中。特殊兴趣群体可通过网络媒介，新闻媒体监督等方式对政府进行监督，并传达公众观点。专家及专业机构可通过成立研究小组、参与公众协商等方式利用专业知识对项目决策进行监督指导。
3.2 招投标阶段
本阶段的主要参与者为特殊兴趣群体和专家及专业机构。特殊兴趣群体在本阶段中主要发挥其舆情监督功能，起到反腐败的作用。参与方式建议为网络媒介和新闻媒体监督。专家及专业机构在本阶段的主要参与内容为对招标过程进行监督和指导，可通过政府公开招投标信息了解相关信息，并通过公众协商参与到招标的决策过程中。
3.3 设计阶段
本阶段的主要参与者包括项目用户、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户通常缺乏相应的工程知识，不便于直接参与到决策过程中，可通过政府信息公开等方式掌握项目相关信息，保证其知情权和监督权。特殊兴趣群体可继续发挥监督工作，而非政府组织则可对项目进行宣传和科普。专家及专业机构在此阶段的主要作用仍是对设计过程进行监督和指导。
3.4 施工建设阶段
本阶段的主要参与者为项目用户、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户在本阶段仍主要发挥监督作用，如通过政府信息公开了解项目施工有关信息，属于“象征性参与”。特殊兴趣群体通过网络媒介和新闻媒体发挥监督作用，对项目的安全、质量、进度等进行监督。专家及专业机构可利用自身专业知识和技能对项目的建设情况进行监督，维护公众利益。
3.5 运营阶段
本阶段的主要参与者为项目用户、间接影响者、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户和间接影响者可对项目的质量、价格、服务等内容进行监督，以检验该项目是否符合公众需求特殊兴趣群体可对项目运营状况是否正常，公众利益是否损害等进行监督。专家及专业机构则可利用专业知识和技能维护项目中的公众利益，其参与方式为公众协商和听证会等。
4 结 语
随着我国PPP实践的不断深入，积极探索完善PPP项目公众参与机制具有重要的理论与现实意义。本文所提出的PPP 项目公众参与机制的实施框架可为类似项目中的机制设计提供有益参考，未来研究可进一步探讨如何采取措施确保公众参与达到项目目标。此外，政府与社会应进一步积极创造有利于公众参与发挥作用的整体环境，做好配套制度建设，为PPP项目公众参与机制的完善提供良好的支持和引导【9】。
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