摘 要：
政府与社会资本合作 (PPP) 是解决基础设施建设资金紧缺的重要方式, 但中国开展PPP的历史并不长, 且尚处在探索阶段, 盲目开展基础设施项目的 PPP投资存在较高风险, 为此, 可以对非洲国家已有PPP项目进行研究, 探寻有助于项目成功的因素。本文利用非洲国家2002—2016年552个PPP基础设施项目数据, 探讨项目所在地政府的制度质量和多边金融机构支持对PPP项目风险结构设计和成效的影响。实证研究结果发现, 制度质量和多边金融机构支持会通过影响社会资本对项目风险分担程度的选择而影响PPP项目成效。更进一步发现, 多边金融机构的支持会促使社会资本选择更高的风险承担, 而制度质量对社会资本在PPP项目中风险承担程度的影响具有混合效应:法治水平、政府效力、腐败控制力以及促进社会资本发展能力等相关指标越强, 社会资本在PPP项目中越倾向于承担更多的风险;而在越符合西方民主标准程度的国家, 社会资本在PPP项目中越倾向于选择较低的风险承担。
近年来, 非洲经济快速发展, 根据国际货币基金组织 (IMF) 全球宏观经济报告 (2009) 预测, 非洲国家在2010—2040年的年均增速将达到6%, 这意味着到2040年, 非洲国家国内生产总值将增长至目前的6倍。非洲国家经济的持续高速增长将扩大非洲各国对基础设施的需求。从传统上来看, 基础设施建设的资金主要来源于财政资金, 但全球金融危机后, 发达经济体面临着财政赤字和政府去杠杆化的压力, 发展中经济体的财政体系尚不能满足未来基础设施建设的资金需求, 与此同时, 现有的国际金融市场和相关国际组织也无法为此提供足够支持[1]。为此, 引入新的投资主体、创新融资渠道成为了解决基础设施建设资金紧缺的重要方式, 这对财政资金有限的非洲国家而言更为重要。自20世纪70年代开始, 部分经济体开始探寻将社会资本引入基础设施项目, 其中, 政府与社会资本合作模式 (public-private partnership, PPP) 被认为是有效解决基础设施融资难的最佳途径[2]。IMF非洲部也提出PPP是解决非洲基础设施建设问题的重要模式[3]。
基础设施建设既是非洲谋求经济起飞与结构转型所急需, 也是中国的优势与经验所在。当前, 中国处于经济结构转型期, 存在投资转移和升级的需求, 与非洲基础设施建设领域存在巨大的合作空间[4]。但中国国内开展PPP项目的历史并不长, 且尚处在探索阶段, 盲目地开展非洲基础设施PPP项目存在着较大的风险。为此, 有必要对非洲国家已有的PPP项目进行深入探讨, 为下一阶段中非基础设施项目的成功合作提供经验。此外, 为“一带一路”倡议的有效推进, 中国政府倡导成立亚洲基础设施投资银行, 尽管已有大多数文献就其成立必要性进行了充分论证, 但鲜有文献分析此类多边金融机构对PPP项目成效的影响。为此, 本文将制度因素量化, 并进一步将制度质量和多边金融机构参与内生化于PPP项目成效分析中, 定量分析PPP项目所在国的制度质量和多边金融机构是否参与对PPP项目内部的风险结构设计以及项目最终成效所造成的影响。
PPP概念有广义和狭义两个层面。广义PPP主要是指政府在提供公共产品或服务中与社会资本建立起的各种合作关系;而狭义PPP则是指项目所在地政府与社会资本进行合作, 共同建立特殊目的项目公司 (special purpose vehicle, SPV) , 并参与项目开发的整个过程, 公私双方形成为利益共享和风险共担的契约共同体。可以说, 无论是广义还是狭义, 昆根 (Quiggin, 2005) 、伊萨和马特 (Iossa&Martimort, 2015) 提出PPP都是一种公私合作、风险共担和收益共享的契约安排[5,6]。洛普斯和卡埃塔诺 (Lopes&Caetano, 2015) 更是将PPP项目的特点归纳为任务捆绑 (tasks bundling) 、风险转移和长期契约三个方面[7]。马特和斯特劳布 (Martimort&Straub, 2016) 鉴于PPP项目建设的长期性特征, 提出PPP项目的契约设计需要将道德风险、有限责任以及合约不可逆约束等因素考虑其中[8]。宾等人 (Bing et al., 2005) 认为PPP项目的契约设计体现着项目的风险结构, 社会资本在参与PPP项目时可以根据项目所在国的经济、制度环境而选择不同的风险承担[9]。申等人 (Shen et al., 2006) 针对PPP项目不同的风险结构, 政府部门采取不同的项目激励机制, 从而使PPP项目具有一定的灵活性[10]。为此, 研究政府与社会资本合作经营模式的核心在于PPP项目的风险结构, 不同的风险结构意味着社会资本不同的风险分担和项目参与程度, 从而影响项目的最终成效 (1) 。
德琼等 (De Jong et al., 2010) 、夏尔马 (Sharma, 2012) 和沈梦溪 (2016) 提出PPP项目成效反映出了PPP项目的风险[11,12,13]。汤姆森 (Thomsen, 2005) 、凯瑞琳等 (Corielli et al., 2010) 、洛普斯和卡埃塔诺 (Lopes&Caetano, 2015) 将PPP项目风险划分为内生风险和外生风险两个层面, 其中, 内生风险来自于项目本身, 社会资本可以通过一定方式将其控制在一定范围内, 而外生风险来自于项目所在国的经济、社会和政治环境等中宏观层面[14,15,7]。
哈马米等 (Hammami et al., 2006) 提出既往的成功经历可以作为一种公开信号来说明本地区政府与社会资本有着良好的合作经验, 消除了社会资本与政府部门之间信息不对称的部分障碍, 为PPP项目的成功有效推进奠定基础[16]。他们进一步通过实证研究的方法验证了这一观点, 即具有成功运作PPP项目经验的地区成功推进新设立PPP项目的可能性更大。加利莱亚和麦达 (Galilea&Medda, 2010) [17]、伊萨和马特 (Iossa&Martimort, 2015) [7]在之后的研究中也同样发现, 有过成功PPP项目经验的国家或地区在推进新PPP项目时, 相对于经历过失败或者未经历过PPP项目经验的国家或地区来说, 新设立的PPP项目成功的可能性会更大。
一些学者认为PPP项目的内部特征也会影响到PPP项目的成效。如宾等人 (2005) 认为PPP项目中社会资本投资者数量会影响到PPP项目成效[9];加利莱亚和麦达 (2010) 、佩可可 (Percoco, 2014) 提出PPP项目的风险结构是影响项目成效的关键因素[17,18];德斯盖普等 (De Schepper et al., 2015) 认为项目周期和项目投资资金量与PPP项目成功概率之间呈负相关关系[19]。
制度质量作为PPP项目主要的外生风险, 是影响PPP项目成效的关键变量 (1) 。加利莱亚和麦达 (2010) 、夏尔马 (2012) 利用世界银行发布的“全球治理指数” (WGI) 数据, 实证发现PPP项目所在地政府制度质量会对项目的成败造成显著影响;班纳吉等 (Banerjee et al., 2006) 、帕纳迪斯等 (Panayides et al., 2015) 基于《国际国别风险指南》 (ICRG) 发布的“国家风险指数”数据, 实证分析发现PPP项目所在国的制度质量与PPP项目成功率之间呈现显著的负相关关系[20,21]。
PPP项目的外部融资渠道也会对项目的成效造成一定影响。埃泰克 (Estache, 2005) 发现非营利性国际金融机构 (如世界银行、亚洲开发银行等) 的参与能够提升PPP项目成功率[22]。加利莱亚和麦达 (2010) 通过实证分析也同样发现, 当PPP项目融资中存在国际金融机构的支持时, 项目的成功率会显著提升。此外, PPP项目所在国的宏观经济表现也会影响项目的成效[17]。哈马米等 (2006) 认为PPP项目所在国的宏观经济条件及开放程度会与项目的成功率之间存在显著的正相关关系[16]。
孟兹和赖安 (Menezes&Ryan, 2015认为) 社会资本参与公共产品或服务供给时面临最大的问题在于信息不对称, PPP项目的长期不确定性特征更会增加社会资本展开项目风险评估的成本[23]。相关信息的缺失常常会使得PPP项目建设和运营中出现违约或重新谈判现象, 这也是大多PPP项目失败的原因。而既往成功经验在某种程度上是一种公开信号, 说明PPP项目所在地具有良好的成功经验, 社会资本会优先选择具有经验的政府展开合作。如果一国 (地区) 具有较多PPP成功经验, 那么与该政府合作PPP项目的成功率越高;相反, 如果一国 (地区) 有过失败PPP项目的经历或者不曾有过PPP经验, 则意味着较大的风险。因此, 本文提出假设1。
假设1:对非洲国家而言, 有过成功PPP项目经验的国家或地区开展新PPP项目获得成功的可能性更大。
PPP实质上是一种风险共担、收益共享的公私合作契约安排。伊萨和马特 (2015) 认为PPP项目的风险结构在某种程度上也反映出了公共部门向社会资本转移风险的程度。一般而言, 社会资本需要在风险承担和赚取收益之间寻求平衡[6]。因此, 社会资本会根据自身所掌握的项目信息和特质来选择风险分担程度。凯瑞琳等 (2010) 提出为获取更高收益水平, 社会资本分担更多风险的主观意愿可能会更高, 但所面临的风险也就会更大, 从而使得项目失败的可能性也会更大[15]。因此, 本文提出假设2。
假设2:PPP项目中社会资本选择更高层次的风险承担时, 项目失败的概率越大。
良好的制度体系可以降低社会资本参与PPP项目的交易成本和政治风险。一国或地区具有良好的政治制度体系, 可以保证当地政府部门具有足够可信的承诺来保证PPP项目的进展, 同时, 良好的政治制度体系也决定了PPP是否具有清晰的项目推进时间表和合理的激励定价机制等, 这些因素都直接影响着PPP项目的最终成效。因此, 社会资本在选择PPP项目之前, 都会对项目所在地的政治制度体系予以评判, 并依此来决定PPP项目参与程度。通常情况下, 一国或地区政治制度体系的优劣可以用制度质量来表示, 如该国或地区政府行政能力越强、控制腐败能力越强、国家法治水平越高, 则该国或地区的制度质量越高, 政治制度体系就越优。加利莱亚和麦达 (2010) 认为制度质量与社会资本在PPP项目中的风险承担程度呈正相关关系[17]。然而, 针对制度质量中的民主程度这一维度而言, 哈马米等 (2006) 和帕纳迪斯等 (2015) 通过实证分析, 认为项目所在地的民主程度与社会资本参与程度呈正相关关系[16,21]。值得注意的是, 这些文献均是以西方发达国家PPP项目为研究对象, 且“民主程度”等相关数据的量化也是以西方发达国家政治制度为标准进行评判和设定的, 这些“民主程度”量化标准对非洲大陆的发展中国家并不一定能够获得公允。更重要的是, 对于公共产品或服务的供给, 民主分权和政府集权谁更为有效, 一直都存在争议。欧纯智和贾康 (2017) 认为对于发展中国家而言, 政府一定程度的资源和权力集中可以增加政府的动员力和行动力, 进而降低PPP项目不确定性风险和交易成本, 并为社会资本创造更大的激励, 促进社会资本参与[24]。为此, 本文提出假设3和假设4。
假设3:PPP项目所在地政府控制腐败能力越强, 政府政治越稳定, 社会资本参与PPP项目的程度就越高, 反之则越少。
假设4:PPP项目所在地政府民主程度与社会资本在PPP项目中的参与程度呈负相关关系。
恩格尔等 (Engel et al., 2013) 认为社会资本通常无法对政府部门形成有效的监督和约束, 使得其在与政府合作中常处于劣势地位[25]。而在PPP项目风险分担机制设计中, 多边金融机构的参与和支持有助于社会资本有效控制参与PPP的风险, 这是由于多边金融机构常将不同国家的主权财富资金汇集, 代表出资国与PPP项目所在地政府谈判, 借助于多边金融机构力量, 社会资本可以督促政府部门按照事先约定推进项目建设, 保障项目顺利开展并提高项目最终成功的概率, 从而降低社会资本参与PPP项目的风险。因此, 本文提出假设5。
假设5:在PPP项目中, 多边金融机构的支持和参与能够提高PPP项目成功的概率。
由世界银行主导建立的PPI数据库是当前国际上最具有影响力和信息最为全面的PPP项目数据库, 该数据库囊括了全球139个国家 (地区) 社会资本参与基础设施建设的相关信息。本文以非洲国家实施建设的PPP项目为研究对象, 因此, 在项目数据上本文选取2002—2016年间, PPI项目库中有数据收录的非洲大陆53个国家全部PPP项目数据, 如表1所示。
表1 样本国家的地区分布和收入水平分组
PPI数据库中的PPP项目数据主要涵盖以下几个方面信息: (1) 项目启动年份 (financial closure year) 。该日期记录了政府部门和社会资本形成具有法律约束效力合同的时间, 财务公告日的到来意味着PPP项目融资方案的完成。 (2) 项目现状 (project status) 。PPI数据库根据项目在合同有效期内是否正常运转为评判标准, 将PPP项目分为5大类别, 即正在运营 (active) 、项目完成 (concluded) 、项目取消 (cancelled) 、项目危机 (distressed) 和项目数据缺失 (not available) (1) 。 (3) 项目具体类别 (type of PPI/subtype of PPI) 。世界银行PPI数据库将PPP项目的运作方式分为4大类, 即签订管理与租赁合约 (management contract and lease) 、褐色土地工程 (brownfield) 、新建绿地项目 (greenfield projects) 和私有化 (divestiture) (1) 。社会资本在这4大类PPP项目运作方式中所承担的风险程度各不相同, 其中私有化模式社会资本承担的风险程度最高, 新建绿地项目次之, 褐色土地工程较少, 签订管理与租赁合约最少。 (4) 社会资本参与者 (sponsors) 。PPP项目中社会资本参与者为社会资本的出资方同政府部门共同承担PPP项目, 社会资本参与者是PPP项目的风险投资人。 (5) 多边金融机构支持 (multilateral support) 。该信息显示了PPP项目是否有来自国际非政府组织性质的金融机构支持。 (6) 项目投资量与运营周期 (investment and period) 。PPI数据库给出了库中每一个PPP项目的投资总额和运营周期。项目的投资总额和运营周期是评判PPP项目风险的两个重要指标, 项目的投资金额总量越大、运营周期更长意味着项目未来所产生的现金流越不确定, PPP项目面临更大的失败风险。
表2 样本数据PPP项目现状统计描述
根据PPI数据库提供的非洲PPP项目相关数据信息, 本文研究样本中的PPP项目发展现状如表2所示。
本文将项目成功与失败的评定标准设定为:当项目状态为项目完成时, 将此项目视为成功, 回归因变量status取值为1;而当项目状态为项目取消或项目危机时, 将此项目则视为失败, 此时, 回归因变量status取值为0。
同时, PPI数据库根据社会资本承担的项目风险暴露等级, 将PPP项目类型分为4大类和12小类, 并依此构建回归因变量Type_level和Sub Type_level, 具体赋值如表3。根据上述项目类型分类及赋值结果, 可将本文研究样本的项目类型描述如表4。
表3 PPP项目类型及赋值结果
此外, 本文根据样本数据中PPP项目是否有多方社会资本参与, 设定虚拟变量Dummy Sponsor。当PPP项目中含有多方社会资本主体时, Dummy Sponsor取值为1;当项目中只有一方社会资本参与, 则Dummy Sponsor取值为0。在PPP项目是否具有多边金融机构支持方面, 本文设定虚拟变量Multilender。当PPP项目中有来自多边金融机构资金支持时, Multilender取值为1;否则为0。在量化既往PPP项目成功经验方面, 本文设定变量Success PPI, 该变量取值为一国 (地区) 新设立PPP项目之前已有的成功项目数量, 同理, 设定变量No Success PPI, 该变量取值为一国 (地区) 新设立PPP项目之前已有的失败项目数量。
表4 样本数据PPP项目风险结构类型统计性描述
制度质量的量化往往比较主观而且难以测量。世界银行发布的“全球治理指数” (WGI) 和《国际国别风险指南》 (ICRG) 发布的“国家风险指数”是目前国际上最具有权威代表性的两个制度质量量化数据。本文主要使用世界银行发布的全球治理指数 (WGI) 数据库, 该数据库主要包括6个具体指标以衡量制度质量:控制腐败能力 (control of corruption) 、民众话语权 (voice and accountability) 、政治稳定程度 (political stability no violence) 、法治水平 (rule of law) 、公共部门效力 (government effectiveness) 、管制能力 (regulatory quality) 。为此, 本文设定6个变量分别代表上述6个指标, 具体可见表5。
表5 制度质量的变量说明
考虑到国家收入水平对PPP项目实施可能带来的影响, 本文根据PPI数据库对国家收入水平的划分标准, 将研究样本国家划分为中高收入 (upper middle income) 、中低收入 (lower middle income) 和低收入 (low income) 三个类别 (具体可参见表1) 。在之后的实证分析中, 本文对此控制变量进行量化, 具体方法如下:在第一个回归模型中, 本文采用赋值法, 分别将中高收入国家赋值为3、中低收入国家赋值为2、低收入国家赋值为1;在第二个回归模型中, 采用虚拟变量赋值法, 以低收入国家为基准, 在模型中引入虚拟变量i_Lower_Middle_Income和i_Upper_Middle_Income对此变量进行刻画。
项目启动年份的GDP增长率会影响基础设施需求和私人部门的参与热情。为此, 本文在回归模型中引入GDP增长率, 具体数据选择研究样本中项目财务公告日所在年份的GDP增长率。
PPP项目所在国的开放程度会影响到项目的成败和私人部门的参与热情, 本文构造资本开放指数：
其中, FDI为该国 (地区) 的国际投资金融, GDP为名义GDP总额。为剔除经济体不同开放程度对项目的影响, 在模型中, 本文选取资本开放指数的滞后一期值L_Open为模型的回归自变量。
此外, 为了剔除时间趋势的影响, 本文在回归模型中引入时间控制变量i_Year, 令2002年时间控制变量i_Year取值为1, 依此类推, 直至2016年时间控制变量i_Year取值为15。
本文根据研究问题, 构建了两个回归模型, 即第一个回归模型主要探讨PPP项目成败的影响因素, 第二个回归模型则重点分析PPP项目风险结构的影响因素。
在第一个回归模型中, 本文采用Probit模型进行回归, 模型1具体形式如下:
表6 回归模型1的变量描述性统计
其中, X表示因变量;β表示回归系数。
值得注意的是, 加到莱亚和麦达 (2010) 把项目状态为正在运营的项目全部视为项目成功纳入回归中, 以此扩大样本[17], 但这样处理显然会严重高估项目成功的概率。为更精确判断项目成败的影响因素, 本文只选取研究样本中项目状态为项目完成 (concluded) 、项目取消 (cancelled) 和项目危机 (distressed) 三类。根据上文定义, 将项目完成视为成功, 此时, 回归因变量status取值为1;项目状态为项目取消或项目危机视为失败, 此时, 回归因变量status取值为0。
其中, Risk Sharing表示社会资本在PPP项目中的风险承担程度, 根据上文定义, 用变量Type_level和Sub Type_level衡量社会资本在PPP项目中的风险承担程度 (具体赋值参见表3) , 该变量取值越大, 表明社会资本在项目中的风险承担程度越高。QI表示制度质量变量, 具体包括民众话语权Voice、控制腐败能力Corruption和政治稳定程度Stability三个变量 (1) 。Multi Lender表示多边金融支持虚拟变量。Propj表示PPP项目自身属性变量, 如多方社会资本参与变量Dummy Sponsor;投资金额变量Investment和项目周期变量Period。Control表示模型中的控制变量, 如上文所述, 回归模型2主要包括收入因素虚拟变量i_Lower_Middle_Income和i_Upper_Middle_Income、GDP增长率变量L_GDP_Growth、开放程度变量L_Open以及时间控制变量i_Year。
表7 回归模型2的变量描述性统计
四、回归结果分析
模型1的回归结果如表8所示。其中, 列 (1) 回归结果分析了项目所在地既往PPP项目的成功经验、PPP合约风险结构和制度质量对PPP项目成败的影响, 且在回归中加入项目内在特征、收入水平等变量为控制变量, 回归结果发现PPP合约风险结构和项目的成功在5%显著性水平上具有统计上的负相关关系, 这表明社会资本在PPP项目中承担的风险比重越高, 项目越容易失败, 而制度质量未对项目的成败造成统计上显著的影响。考虑到开放度、收入水平等控制变量可能和制度质量之间存在相关性, 列 (2) 回归中去除了开放度、收入水平等控制变量, 回归结果发现, PPP合约风险结构对项目的成功在1%显著性水平上具有统计上的负向影响。同时, 项目所在地既往PPP项目的成功经验对项目的成功在5%显著性水平上具有统计上的正向影响, 反之, 既往的失败经验会对未来PPP项目的成功带来1%显著性水平上的负向影响, 这与本文上述的研究假说相符。值得注意的是, 在列 (2) 回归中制度质量对项目成功的影响在统计上仍不显著。为此, 在列 (3) 回归中提出了制度质量变量, 回归结果与列 (1) 和列 (2) 所得结论相一致, 即既往PPP成功经验对项目成功在5%显著性水平上具有统计上的正向影响, 失败经验对项目成功在1%显著性水平上具有统计上的负向影响, 项目投资金额对项目成功在10%显著性水平上具有统计上的负相关, 回归结果与前文假说均相一致。
为进一步探讨制度质量对PPP项目成败的影响, 本文在模型中引入制度质量变量与PPP风险结构变量的交叉项。在列 (4) 回归中, 可以发现PPP风险结构对项目成功在5%显著性水平上仍然具有统计上的显著影响, 但制度质量变量以及相关交叉项仍然都不显著, 这意味着制度质量对PPP项目成败的影响没有得到统计分析的证实。为此, 在列 (5) 回归中, 加入投资金额作为控制变量, 发现制度质量变量以及其相关交叉项仍然不显著(1) 。这说明, 制度质量对PPP成效的影响并未在本研究的样本中得到体现。
模型2进一步分析PPP项目风险分担机制, 即哪些因素影响社会资本参与PPP项目的程度。在全样本回归分析中, 本文选取了513个已经成功终结和正在运行中的项目, 即项目状态为concluded和active。此外, 本文还根据项目所在子行业的区别, 分行业进行了回归, 具体结果见表9。
表8 模型1的回归结果
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