湖南智库·PPP研究丨PPP项目产业基金结构怎样设计

为推进PPP模式的发展，国家发改委和财政部陆续出台了一系列政策措施。各级地方政府积极响应，在符合中央政策的前提下根据各地实际情况推出适合当地PPP项目开展的政策。在政策不断完善的情况下，PPP项目还不能大范围的开展究其原因在于，PPP项目具有资金需求大、投资周期长、投资风险大、项目到期社会资本退出渠道不成熟等特点。导致社会资本不敢放心投资PPP项目。

由6部委联合下发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出鼓励以设立产业基金等形式入股PPP项目，提供项目资金，为PPP项目融资提供切实可行的新渠道。

PPP产业基金的设立，为PPP模式的发展从资金方面创造了良好的条件，解决了PPP项目融资方面的困境，使社会资本更敢于参与到PPP项目中来，解决了地方政府在地方基础设施和公共事业建设发展的需求。

PPP项目投资额大、收益有限、周期长，一直以来均以财政补贴和传统信贷模式作为主要的融资渠道。由于金融机构的逐利性，传统的信贷模式更青睐于高利润的公用事业和基础设施建设项目，而中低利润的项目一直处于融资难的境地。

PPP产业基金的介入有助于提升中低利润项目的盈利能力。结合国外的成熟经验，PPP产业基金有助于解决基建项目融资缺口巨大的难题，重点投向融资需求大、收益稳定、融资难的重点城镇化基建工程。可考虑配置一揽子涵盖高、中、低利润的项目，通过各类项目的合理设置，达到基金整体的稳定收益。

由于PPP模式具有独特的特点，因此PPP产业基金在结构设计上也应与其他基金有所不同：

1、降低融资成本。就目前已成立的PPP产业基金而言，大多以基金、券商、信托等金融机构作为主要募资对象，资金主要来自理财资金池，回报要求较高，该回报要求远大于商业银行传统信贷的利率。为降低融资成本，可考虑引进保险、社保基金等具有长期稳定的资金；同时可由政府部分出资在吸引金融机构投资的同时降低基金价格。

2、丰富基金支持形式。政府可引导产业基金以多种形式支持PPP项目发展。可以尝试采用前期费用补贴、PPP项目入库奖励和资本金支持等形式给予PPP项目支持，营造良好的融资环境，促成PPP项目的顺利落地。

3、延长基金时限。鉴于PPP项目的特殊性，它的投资建设运营大多在20~30年，市场上多数信托、基金都是需要短期就有回报率的。这就不利于PPP项目的发展需要。为了加速PPP项目的落地，降低地方政府财政压力，需通过扩大基金来源、政策配套等多种途径延长基金期限

4、合理的回报机制。为增强基金对投入PPP项目的积极性，需要明确对基金的回报机制。可以依据现有政策，以PPP项目经营性现金流作为基金还款的主要来源，当PPP项目收益无法实现本金和回报时，政府可将购买服务的费用纳入还款来源中来，提高还款的灵活性，降低基金的风险顾虑。

5、完善的退出机制。从目前市场行情来看，基金对退出机制要求较高，一般会要求在PPP全生命周期的前段时间退出。为了吸引基金投入PPP项目，可在项目前期工作中，与社会投资人达成一致，在基金到期的情况下，由社会投资人优先回购基金股权或适当考虑由政府方回购基金股权。

据估计，到2020年，中国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求超过42万亿元，可见PPP的发展空间还是非常广阔的。就现阶段而言，PPP产业基金作为政府引导基金，具有较大的示范意义，但未来趋势究竟如何，是否能真正推动PPP项目的落地，取决于产业基金结构的设计，以及对具体项目风险的甄别和控制。假若能真正建立起产业基金的法律环境，借鉴国内外成熟PPP产业基金的运作模式，设计出符合我国实情的操作模式，相信PPP产业基金会代替城投债成为各地政府主流的融资工具，实现解决城市基础设施和公共事业建设的巨大资金缺口，推动PPP项目可持续发展的目标。