丁伯康，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。
丁逸，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。
万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员。
自2013年，我国把PPP作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要体制机制，经过3年多的发展，我国PPP大市场已初步建立，PPP已成为许多地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手。但必须面对和承认的是，我国PPP发展的市场环境还不够完善，存在一系列严重制约PPP进一步推进和发展的问题，需要从根本上加以解决。
一、 PPP项目准入门槛过高，退出渠道不够健全
PPP项目启动时需要进行大量融资，民营企业在银行贷款等融资方面相对于大型央企和国企仍处劣势，通常情况下，银行对PPP项目的社会资本准入要求都默认为：优先选择央企、地方国企，其次是上市公司、大型民营企业及经验丰富、财务状况良好的企业，对中小民营企业的态度则是谨慎介入，无形中限制了民营企业参与PPP的可能性。另外，由于城市基础设施行业长期以来都是以政府财政投资为主，民间资本介入的较少，所以民间资本缺少相关经验，也增加了其进入PPP项目的难度。
在社会资本退出方面，到期移交最为便捷，但事先约定移交标准较为繁琐，易造成争议。采用股权回购方式的话，政府回购容易造成隐性担保，社会资本回购则风险较大。售后租回简单易行，但适用范围较窄。IPO上市和资产证券化则对PPP项目现金流和收益等要求较高。股权交易则由于我国股权交易市场还不够完善……虽然现有的退出渠道理论上有好几种，但都具有局限性，实际操作时存在不小的障碍和困难。
按照“非禁即入”原则，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律对民间资本开放。在保证质量安全等前提下，支持资金实力强、现代企业制度完善、具备相应PPP项目建设运营能力的民营企业独立或以联合体的形式参与PPP项目建设运营。在公开、公平、公正竞争下，优先向民营企业推介PPP项目，畅通民间资本与建设项目的信息渠道，支持民资参与发起PPP项目。适合市场化运作的竞争性项目，鼓励民间资本直接投资建设。
政府部门目前对PPP项目监管缺少科学的评价体系，对一些公共产品缺少专业的监督标准，导致对PPP项目提供的服务绩效难以量化和评价，也给监管增加了难度。
到目前为止，还没有专门针对PPP市场监管的法律，现有的标准也依据的是财政部、发改委等部门制定的政策，难以满足市场监管的要求。
另一方面，公共部门对自身监管不足，又因缺少相应的法律约束，私人部门就会为了获得更多的利益向政府工作人员进行贿赂，以这种方式来获得特许经营权，这样一来，政府部门对项目的监督就会形同虚设。
PPP整个过程中间参与的部门众多，法律关系错综复杂，而每一个环节的运行都需要完备的法律来规范双方的行为，一个环节的错误就会对在整个项目的运行都会带来影响。
加大监管惩处力度，建立地方政府信用评价体系，对于参与项目的政府机构、社会资本、中介机构等进行信用评价。在此基础上，建立科学的跨部门协调机制，避免出现职责不清晰的“监管真空”和“监管重叠”问题，对市场监管一视同仁，禁止寻租现象发生。
惩处方面，对社会资本方违法违规行为根据情节轻重在PPP项目公共平台上予以曝光，情节严重的可限制其在一年内禁止进入PPP领域。对地方政府，可以通过党纪处罚、经济处罚、行政处罚等方式给予其威慑，减少违规现象的发生。
提高信息公开程度，通监督渠道，增加信息的透明度，可通过传统媒体和新媒体相结合的方式搭建信息公开平台，让PPP相关方能够及时了解到整个项目的全过程的信息公开，减少信息寻租空间。
PPP项目中，地方政府与社会资本，国有资本与民营资本间都存在着不健康的竞争关系。对于收益率高的项目，政府自身有着较大的选择权，一般不会将其推向市场，而一些收益率不高的项目，通常风险也较大，政府通常出于转移风险的考虑，会将其推向市场。实践表明，我国政府所遭遇的社会资本低价竞争的现象，多发生在国有企业中。民营资本经常被拒之门外，无法一起参与形成有效的市场竞争。
其次，各参与方心态不正，以“赌”的心态进行PPP合作，也会引发多重风险。比如，地方政府在赌，未来中央会把PPP项目中形成的地方政府债务兜底解决，甚至接盘过去的政策红利；社会资本方在赚取短期工程建设利润后，在赌工程完工移交以后新的资金渠道和替代机构来实现解套；双方也可能都在赌，在十年这个还不算短的时间跨度内，因项目合作中产生严重分歧和争议，而对PPP项目合同条款的修改、收益与风险的分担调整、新的问题解决等进行相关磋商甚至启动再谈判机制……这些无一例外都会导致PPP模式的变异。
积极推进“放管服”、国有企业混合所有制改革，进一步减政放权，降低民营企业负担，加强对民营企业金融支持，发挥好投融资合作对接机制作用，创新投融资方式。进一步降低重点领域和行业民间资本投资门槛，消除对民营企业各种不合理规定和隐性壁垒，确保民营企业能在更多领域与国企、央企公平竞争。
提高地方政府在推进PPP模式过程中的服务意识和水平，因地制宜明确政商交往“正面清单”和“负面清单”，着力破解“亲”而不“清”、“清”而不“亲”等问题，帮助民营企业更好的参与PPP市场竞争。
有些地方政府及媒体舆论片面宣传和报道认为PPP是一种单纯的融资模式，大量开展PPP能够提高自身的管理效率，解决公共基础设施的需求问题，一定程度上夸大了PPP的作用。
除了对PPP意义上理解不足，还存在一些在政策观念上对PPP产生误导的情况。比如不少冠以PPP产业基金名头的基金，几乎都是奔着短期投资机会和预期较高的投资回报来的，其资金来源、设立原则、基金的投资与收益等几乎无法匹配PPP项目固有的长期性和低盈利性，也就无法保障基金的预期回报，因此这种投资期限错配和回报率错配，导致不少基金运作困难，甚至根本无法落地。
相关媒体部门应积极做好政策的宣传和舆论引导工作，同时对各地方政府的宣传进行监督，避免将PPP夸大化、泛化。
各市、县（市、区）政府和省有关部门要广泛正确推广PPP模式的意义，辩证看待PPP模式在拉动经济增长、调整经济结构、化解政府债务中的有限作用，淡化PPP在政府项目中的资金融通、财政减负作用，将注意力集中到提高政府资金的投资效率和提高政府项目运营效率上来，做好政策解读，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。
我国PPP模式发展迅猛期间，因为业务爆发，PPP咨询机构数量增长了近50倍，除了传统咨询公司外，包括资产评估公司、项目管理公司、设计咨询、工程监理公司等都开始了PPP项目的咨询，咨询机构和咨询人员鱼龙混杂，导致项目运作不规范现象时有发生。也有一些从事PPP咨询服务的机构，缺乏良好的职业道德，在服务时利用政府专业能力不足来投机取巧、简单行事，对可能出现的风险和问题不做深入分析或直接视而不见，给PPP项目后续运作、管理埋下了很多的隐患。另外，PPP咨询研究机构人才储备不足，十分缺乏既有一定的理论基础，又懂市场、政策、法律等方面的复合性人才。
规范对PPP中介服务市场的管理，包括制定规范的服务标准、收费标准和服务要求，再结合具体咨询要求与服务内容设定中介服务的绩效目标，作为后期绩效评价的基础。
完善PPP中介服务机构的招投标流程，以招投标过程的公开、公平和公正来保证让优秀的中介机构为政府服务。
提升各类中介服务人员的道德素质及业务能力，可通过多种形式让更多的业务人员参与培训，不断提升专业素养。
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