摘要: BOT/PPP作为一种重要的融资模式，对基础设施建设过程中解决政府财政压力、引进外资、促进民间资本投入和提高效率等方面有很大优势。然而，BOT/PPP项目同时具有巨大的社会效益。本文在详尽汇总原有指标体系的基础上，结合 BOT/PPP项目的特点，试图建立一套适合 BOT/PPP项目社会效益评价的指标体系，共有一级指标4个，二级指标20个，以方便评价人员依据项目的特点选择指标体系进行社会效益评价。
关键词: BOT/PPP；社会效益评价；指标体系
本文在广泛的国内外文献阅读和案例研究的基础上，结合 BOT/PPP项目的特点，探讨 BOT/PPP项目社会效益评价指标的有关问题，并简历BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表”和一套适合 BOT/PPP项目社会效益评价的指标体系，以利于有关人员根据不同的项目类型选择相应的指标对 BOT/PPP项目进行社会效益评价。
1 指标筛选的原则与方法
本文在筛选 BOT/PPP项目社会效益评价指标的过程中遵循了以下原则：
1.1 反映 BOT/PPP项目的特点
本文讨论的是 BOT/PPP项目而非其他项目的社会效益指标，因此所选择的指标应充分反映 BOT/PPP项目的特点。本文在第二作者之前研究的基础上，对 BOT/PPP项目的特点进行了分类，并将这些特点与社会效益评价指标建立起一一对应关系，进而建立了BOT/PPP项目的社会效益评价指标筛选矩阵表，详见第二节。
1.2 全面客观地反映项目的社会效益、兼顾正面与负面社会效益
只有这样，才能全面客观地反映BOT/PPP项目的社会效益，有利于政府和企业做出正确的决策，有利于谈判和合作。鉴于此，本文借鉴了一般项目的社会效益评价指标体系，主要有：一是我国水利部编制的 《水利建设项目社会效益评价指南》；二是 《美国环境政策法案》框架下社会效益评价指南与原则委员会编制的 《社会效益评价原则与指南》；三是Frank Vanclay 在 《概念化社会影响》中论述的社会效益变量。
1.3 定性指标与定量指标相结合
由于我国开展 BOT/PPP项目的历史不长，并且数量极其有限，BOT/PPP项目的社会效益评价尚没有一套完整的指标体系，对项目的评价主要还是限于项目的财务方面的定量指标，而在实践中，决定一个项目是否可行，还应考虑财务之外的多数为非定量的指标。因此在选择指标时，应定量和定性指标相结合，能定量的则定量，不能定量的但重要的定性指标也一定要考虑，不能一味追求定量指标而忽略了重要的定性指标。
2 BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表
筛选表的建立是基于 BOT/PPP项目的特点与项目社会效益评价的结合。
2.1 BOT/PPP项目的特点
BOT/PPP项目的参与方众多，立场和利益各异，因此，在参与方之间达到利益的平衡是 BOT/PPP项目成功与否的关键。BOT/PPP项目社会效益评价的目的就是找出项目对社会、对各个参与方等的影响，尤其是潜在的不利影响，以便采取相应的措施减轻不利影响，力求达到“多赢”的状态。鉴于此，本文根据主要参与方将 BOT/PPP项目的特点进行分类。当然，在分类时，不是考虑某个特点只为某个参与方所独有，而是考虑某个特点对某个参与方最为敏感。分类结果如下：
2.1.1 投资规模大、周期长 （特点 A）
该特点主要是从项目发起人的角度来说的，因为投资规模大、周期长对项目的发起人来说是一个巨大的挑战，也是对发起人融资能力、建设能力、运营和管理能力的全面考核。
2.1.2 使用价格高、受影响群体大（特点 B）
该特点是从 BOT/PPP项目使用者即公众的角度出发的。基础设施与公众的工作和生活密切相关，因此收费与否以及收费价格高低的影响巨大，政府有责任以合理的价格甚至免费满足公众对于基础设施的需求。BOT/PPP模式是将基础设施的特许权授予私营公司通过收取一定的费用来收回成本并赚取利润，这就意味着，与政府直接投资建设相比，公众要付出更高的代价来享用基础设施。因此，公众是重要的项目利益相关群体，其行为对项目的影响巨大。
2.1.3 解决政府财政、吸引外资和民营资本 （特点C）
该特点是从政府角度来说的，BOT/PPP模式的引入很大程度上取决于政府的态度和财力。通过引进外资和民营资本，政府用于基础设施建设的资金不足的状况得到有效缓解，政府将会有更多的精力将财政资金投入到更需要的领域中去。同时，在外资和民营资本的参与过程中，项目所在国的管理水平、技术能力、经营理念等等也会有很大的提升。
2.1.4 促进经济发展、加快基础设施建设 （特点 D）
该特点是从国家层面讲的， BOT/PPP项目对相关产业的带动力巨大，通过民营资本的参与获得基础设施的加快建设和有效运营是 BOT/PPP的目的BOT/PPP模式的引入可以极大的调动社会资金，充分的提高各个财团了共同的目标而凝聚在一起，通过资源的有效配置和风险的有效分担提高了资源的利用效率，促进经济发展，加快基础设施建设。
2.1.5 各方协调难度大、风险高（特点E）
BOT/PPP项目的各方协调难度大，风险高。很多研究都试图找出一种理想的模型以达到风险-收益平衡的目的，但这是很困难的。BOT/PPP项目通过有限追索或者无追索的设计可以把风险转移给银行，降低项目发起人的风险。而对于银行来说风险是很高的，银行对风险的敏感性最高。
2.2 项目社会效益评价指标
项目社会效益评价包括四方面的内容，分别是社会影响评价、项目与社会的相互适应性评价、公平性评价和政府表现评价。对于BOT/PPP项目来说，后两个方面也是至关重要的。然而这四方面有赖于具体的指标来反映，例如就业率、特许权协议履行率等。
2.3 BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表的建立及解释
根据BOT/PPP项目的特点及其所对应的社会效益评价指标，就可建立如表1所示的BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表。表中，特点A-E 反映了BOT/PPP项目的重要的具有代表性的特点，指标1~N则是社会效益评价指标。该矩阵表可用来指导BOT/PPP项目社会效益评价的选择。
表1 BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表
BOT/PPP 特点 权重 社会 评价指标 | 特点A | 特点B | 特点C | 特点D | 特点E | 特点F | 汇总 |
1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 5 | ||
指标1 | √ | 1 | |||||
指标2 | √ | √ | 2 | ||||
指标… | √ | 1 | |||||
指标N | √ | √ | 6 |
应用此表时，一一考查指标1~N每一个指标与BOT/PPP项目五个特点的关系，关系紧密的可在相应方格内打“√”，对应于特点A~E的每一个“√”计 1 分，对应于特点F 的每一个“√”计5分，算出每一个指标的最终得分，若大于等于5，则可入选并参与下一轮的筛选，否则略去该指标。以此类推，不断重复筛选直至筛选完毕。以表中指标N为例，指标N能够反映BOT/PPP的特点E，即 “各方协调难度大、风险高”，计1分，同时该指标是特点F的重要内容，计5分，共计6分，满足条件，可进行下一轮的筛选。
作者经过广泛的文献阅读，按照社会效益评价内容的要求将项目可能的社会效益评价变量进行了分类和整理，共识别出 4 大类指标，22个一级指标，104个二级指标，240个三级指标，55个辅助指标。为减轻指标筛选的工作量，首先将非重要的指标粗选掉，然后筛选掉与BOT/PPP项目特点关系不大的指标。此基础上，按照三级指标、二级指标、一级指标的顺序采用本文所建立的《BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表》进行指标的筛选。
3 指标的筛选结果
经过三轮的筛选，最终选择出20个指标用于BOT/PPP项目的社会效益评价。结合“筛选矩阵表”，可以看出这20个指标中属于传统项目社会效益评价指标的有14个，与BOT/PPP特点相结合的指标有6个，满足本文第一部分即指标筛选原则中建立的前两个原则，是BOT/PPP特点与项目社会效益评价相结合。指标有定性也有定量，并未一味的追求定量指标而忽略重要的定性指标，同时兼顾正面与负面指标，指标简单具有可操作性，因此指标的筛选结果符合筛选原则。可用表示表略。
下面将对与BOT/PPP特点相结合的四个指标一一进行解释，说明选择该指标的缘由和意义。
3.1 节约时间的社会效益
BOT/PPP项目所涉及的基础设施建设项目如高速公路、铁路等的建设可以缓解交通的压力，这些在经济评价中是体现不出来的，然而对于设施的使用者来说却有巨大的效益。另外，与传统项目相比，BOT/PPP项目通常是建设期与运营期合并在一起计算，建设期越短，运营期越长，经济效益越大，即便是采用建设期与运营期分离计算，也通常会有提前完工的奖励。因此，从总体来说，BOT/PPP项目可以通过节约时间产生社会效益。以交通项目为例，可以通过货物在途节约时间的社会效益、旅客在途节约时间的社会效益、采用 BOT/PPP模式在项目建设、运营阶段节约时间的社会效益来反映。以第三个指标为例：
其中，P指节约时间的社会效益（元），p0指运营期的纯利润（元/年），l指建设期年平均利息支出（元/年）t指采用BOT/PPP模式比传统建设模式节省的时间。
3.2政府法制建设指标
政府参与BOT/PPP项目的方式主要有：特许权协议的签署与履行、政府有关BOT/PPP的立法、政府为项目的进行在机构之间的协调等等。我国BOT/PPP项目的开展首先是为解决政府财政不足而在上世纪80年代引进的，并在我国得到了很多的应用，特别是目前关于吸引外资和鼓励民营资本的政策和法规已经比较多，极大地促进了BOT/PPP模式的进展。因此，政府法制建设指标应作为BOT/PPP项目社会效益评价的重要内容。该指标可通过政府关于保护知识产权的法律和政府吸引外资和鼓励民营资本投资基础设施建设的立法来反映。
3.3 政府相关机构之间的协调
BOT/PPP项目各方协调难度大，风险高，而其中重要的参与方之一，政府及其机构之间的协调是影响 BOT/PPP的重要因素。应考虑的因素有：项目的组织结构设置是否合理，能否适应项目建设与运营的需要；项目的组织机构设置方案是否与项目采用的技术相适应；项目承担建设、运营、维护的机构能力如何？如何保证项目持续实施？如何提高项目承担机构的能力；政府关于公开招标、政府工作透明化的程度；项目周围环境和提供的方便当地领导对其责任和权力的了解程度以及最近行使权力的能力；现有的领导有无处理因项目引起的问题的经验及起诉采取的手段，等等。
3.4 特许权协议的履行
本指标是与BOT/PPP项目的特点密切相关的，因为政府参与BOT/PPP项目的主要依据就是特许权协议的签署和履行。特许权协议是BOT/PPP各种文件的核心，如果没有特许权协议，那么项目后续的进展也就不可能实现。特许权协议的履行效果对整个项目和各参与方均产生很大的影响，同时也对项目的社会效益评价产生巨大的影响。因此将特许权协议的履行效果作为重要的社会效益评价指标，其具体指标及计算可以是：
特许权协议的履行率=特许权协议已履行主要条款数/总条款数
4 小结
本文通过对BOT/PPP特点和项目社会效益评价的研究，建立了BOT/PPP项目社会效益评价指标的筛选矩阵表，在筛选原则和筛选方法的指导下，筛选出了一套适合BOT/PPP项目的社会效益评价指标体系，并对该指标体系中的某些关键指标进行了分析和解释。所建立的指标体系结合BOT/PPP的特点与项目社会效益评价的内容，正面与负面社会效益兼顾，原则性与灵活性共存，操作灵活，对客观地评价BOT/PPP项目的社会效益具有一定指导作用。
参考文献
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