摘 要：
“十三五”期间, 高速公路行业通过PPP供给模式的改革引入社会资本, 在优化融资结构的同时, 带来项目治理结构和治理机制的改变, 从而促进项目管理效率和供给效率的提高。本文基于不完全契约理论强调高速公路PPP项目的契约本质, 在分析高速公路PPP项目契约治理的三个关键点的基础上, 指出专用性投资和交易不确定性是决定高速公路PPP项目混合治理结构选择的主要因素;通过对高速公路PPP项目二维治理机制的研究, 得出高速公路PPP项目契约治理机制应建立于正式契约与非正式的关系契约治理的平衡点上的结论。
关键词：
高速公路; PPP项目; 混合治理结构; 契约治理; 二维治理机制;
自2014年下半年以来, 中央及地方交通运输部门大力推进PPP模式的运用, 国发43号、45号及60号等系列文件明确鼓励采用PPP模式建设运营高速公路项目。交通运输部计划在2016-2018三年期间投资交通基础设施重大工程建设约4.7万亿元, 而建设资金的重要来源渠道之一, 是PPP合作模式。PPP将成为中国交通基础设施建设投融资的主导模式, 高速公路作为运用BOT模式较早的项目, 具有较好的历史基础, 在本轮PPP项目中占比较大。但由于高速公路PPP项目普遍存在周期长、投资大的特点, 其风险也较传统项目更大。因此, 做好高速公路PPP项目风险管理工作是项目良好运作的关键。本文通过对高速公路PPP项目契约治理研究, 有利于提高促进项目管理效率和供给效率。
综上所述, 当前对公共项目契约治理的研究已经自成体系, 然而缺乏针对高速公路PPP项目方面的研究。本文在借鉴已有研究成果的基础上, 基于不完全契约理论, 从提升项目合作效率的视角研究高速公路PPP项目契约治理相关问题。
高速公路PPP项目中政府与社会资本之间的关系建立必然以正式合约——特许经营协议为纽带。《收费公路管理条例》规定, 特许经营公路建设项目应当面向社会, 采用招标投标方式选择投资者, 由交通运输主管部门与确定的投资者签订特许经营协议。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中强调在平等协商、依法合规的基础上, 按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同的基本原则, 合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识, 以合同管理作为实现规范管理的手段。无论是国内外的研究, 还是政府相关部门对于PPP的规定, 均体现了PPP模式的契约本质。
对于高速公路PPP项目而言, 合作关系需要通过长期合同来治理。因而, 合同的签订、执行、及修正就成为项目存在必不可少的环节或基础。基于此, 高速公路PPP项目契约治理应包括行为主体、治理方式及治理目的三个关键点:
1. 契约治理的行为主体———项目的所有契约主体和利益相关者。
高速公路PPP项目利益相关者包括直接和间接的利益相关者两种:直接的利益相关者包括代表公共利益的地方政府、社会投资人、公路用户、银行、高速公路周边居民等;间接的利益相关者包括社会公众、咨询机构等, 虽然他们并未对项目进行专用性资产投资, 但却能在一定程度上影响项目活动。高速公路PPP项目各利益相关方通过优势互补, 资源共享, 共同创造PPP项目的价值, 并共同承担项目风险。高速公路PPP项目利益相关方的契约关系如图1所示。
图1 高速公路PPP项目利益相关方契约关系图
因此, 所有的利益相关者都应是项目的治理主体, 项目绩效的最终衡量标准由利益相关方共同决定。
2. 契约治理的主要方式——解决利益相关者间的利益冲突和合作问题。
通常由政府部门负责高速公路的投资、建设及运营, 采取自上而下的行政管理模式, 但政府部门本身不是项目的所有者, 导致一定程度的所有者缺位问题。PPP模式下, 在治理层面上, 由于社会资本的加入, 在很大程度上改善了所有者缺位的问题。同时, 由于信息不对称和项目合作关系的不确定性, 在高速公路PPP项目的建设、运营过程中, 就需要从项目治理层面对社会投资人与政府之间的利益冲突和协调合作问题加以解决。
3. 契约治理的目的———项目各利益相关方的合作效率最大化。
根据交易特征决定治理结构, 治理结构要与交易特征相适应的选择原则, 最优的情况就是按照交易性质所对应的契约类型选择治理结构, 使得由有限理性、交易环境与资产专用性共同决定的交易费用最小化, 从而最大限度地降低交易成本。
治理结构可以分为市场治理、科层治理和混合治理。表1从自动协调、管理协调、官僚主义成本及市场激励强度四个特征对三者进行了比较。
表1 市场治理、混合治理和科层治理的特征
资料来源:[美]奥利弗E.威廉姆森 (Oliver E.Williamson) .治理机制[M].1版.北京:机械工业出版社, 2015.
市场治理是通过价格机制、竞争机制和供求机制协调各参与方利益的制度安排。在这种制度安排下, 交易不涉及专用资产。各交易方之间是即时的买卖关系, 不存在长期合作关系。因此, 不会出现被锁定在交易中的现象。在科层治理中, 处于控制地位的交易方通过买断或一体化的方式, 将另一方纳入组织内部, 通过完全纵向一体化的企业内部交易, 实现对交易过程的完全控制。对于经常进行的涉及高度专用资产的交易适宜采用科层治理。
混合治理也称为双方治理, 是指交易双方通过签订长期协议的方式对双方的权利和义务进行明确, 以协议的履行为前提, 建立长期的合作关系, 保障交易的完成, 是介于市场治理和科层治理之间的一种专门治理结构。不同于市场治理下的短期买卖关系, 混合治理下的交易双方之间是长期的合作关系, 而且混合治理的交易双方之间是相互独立和平等的合作关系, 也不同于科层治理下的上下级关系。混合治理结构与涉及高度专用性资产投资的经常性交易相匹配, 包括包买制、承包制、特许经营、合作经营等各种形式的长期缔约。
高速公路PPP项目属于使用者付费类特许经营模式, 影响高速公路PPP项目混合治理结构选择的因素主要是混合和高度专用资产的交易以及交易的不确定性。
资产专用性是指某项资产在其生产价值不损失的前提下, 能够被重新配置于其他用途的程度, 以及其被备择使用者重新配置的程度。资产专用性使项目合作伙伴之间产生相互依赖, 进而导致机会主义行为, 如搭便车等。
由于公路资产的特殊性, 政府对于高速公路PPP项目的投资具备了专用性。对于合作过程中形成的专用性投资的性质和规模以及相互依赖的程度, 双方在事前并不完全清楚, 只有事后才能逐渐明确, 这就需要通过后期的重新谈判来对之前签订的特许协议进行补充和修订。为确保PPP项目合作关系的可持续性, 项目合作剩余创造的最大化, 除了事先慎重选择合作伙伴, 通过专用性投资加强合作伙伴间的相互依赖和合作, 还需要利用治理机制来有效地解决合作过程中的协调问题。专用资产的形成始于合作项目的确认和可行性研究阶段, 贯穿项目整个周期。
不确定性由有限理性和机会主义所导致, 使交易处于不可预见的状态。交易不确定性在治理结构选择中会引发事后调整和控制问题。其中, 原发不确定性是由自然无序行为和无法预测的消费者行为偏好的变化造成的随机发生的问题;继发不确定性指由于信息缺乏沟通导致一方在决策时无法了解另一方正在做的决策和计划;行为不确定性是由对信息的人为隐瞒、扭曲所引起的。以上三种不确定性在高速公路PPP项目中都是存在的, 比如国家政策、经济环境、交通量变化等不确定性可能存在高速公路PPP项目的每一个环节。
项目治理结构是治理机制运行的载体。一方面, 高速公路PPP项目治理面临复杂经济环境和社会环境;另一方面, 高速公路PPP项目具有社会网络组织特征, 面临突出的机会主义风险, 其混合治理结构下的治理机制更为复杂, 单纯依托正式契约并不能有效地协调和延续合作关系。因此, 有必要结合正式契约与非正式的关系契约进行二维治理。
本研究将高速公路PPP项目的正式契约治理定义为项目交易过程中一系列正式的制度安排, 涵盖了项目招投标至项目建设、运营直至交付过程中的选择机制、风险分担机制、报酬机制和问责机制。
高速公路PPP项目是建立在契约基础上的混合组织, 合同的谈判、签订、监控、修正、执行和终止等步骤贯穿项目整个周期。正式契约通过规定控制权的分配、支付方案和合同期限等降低交易风险的契约框架, 以实现对PPP混合组织的治理。随着合作的深入和交易环境的变化, 机会主义风险会上升, 容易出现纠纷、违约, 甚至终止合同。因此, 配合非正式的关系契约治理, 利用相应的契约保护措施对之前的合同条款进行调整, 以协调合作关系、促进契约的履行就成为必要。
高速公路PPP项目的关系契约治理是指在项目组织中影响各利益相关方行为的非正式、不成文的规范, 也可以是所有项目成员相互默认的不成文理解, 包括信任、沟通、承诺与合作等机制。关系契约有两种形成途径:一是由资产专用性形成的双边依赖;二是利用社会资本而锁定的双边关系。关系契约的存在能够对复杂的契约条款进行简化, 从而有助于降低契约成本, 克服正式契约的适用性局限, 并在实际应用中起到弥补正式契约不足的重要作用。除此之外, 关系契约还能有效缓解单纯实施个体激励的局限, 有助于项目各利益相关方合作效率的提高。
在高速公路PPP项目中, 正式的制度安排是合作各方关系建立的基础, 而各种非正式规范、契约的存在促进了合作效率的提高。
高速公路PPP项目二维治理机制的关键在于正式契约治理与关系契约治理机制的均衡, 两者之间通过支持机制和补偿机制的方式实现一定程度的互补和替代。在高速公路PPP项目二维治理机制中, 正式契约治理与关系契约治理具有竞争性与替代性。在市场化程度较低时, 稳定的关系治理机制能够执行更多的契约, 治理的平均成本低于正式契约治理。因此, 关系契约治理在某种程度上可以扩大市场、促进分工, 但这又要求一个分权化的治理结构, 最终需要用正式契约治理取代关系契约治理。随着高速公路PPP项目市场化程度的加深, 社会资本进入数量增加, 关系契约治理的平均成本会随着社会监督的边际成本上升而增加, 而正式契约治理的平均成本则在降低, 从而在高速公路PPP项目市场规模扩展的过程中, 存在着一个正式契约治理与关系契约治理的均衡点。
因此, 高速公路PPP项目契约治理机制应建立于正式契约与非正式的关系契约治理的平衡点上, 通常能比只采取一种行动取得更好的交易绩效。
为提升高速公路PPP项目的管理绩效, 最大化各利益相关方的合作效率, 建议政府各相关部门首先应树立全局观念, 坚持契约治理贯穿项目全生命周期各阶段的原则。第一, 在契约关系建立阶段, 充分发挥市场竞争机制, 提高PPP项目招投标环节的透明度, 优选社会资本合作方, 通过签署特许经营协议确立契约关系。第二, 在契约执行阶段, 通过建立包括独立第三方、社会公众、媒体和高速公路使用者共同组成的有效监督体系, 发挥政府主导下的多元主体治理效能。第三, 构建正式契约治理与关系契约治理均衡的二维治理机制, 发挥均衡策略组合效果。根据高速公路PPP项目不同阶段的关系网络特征选择适合的契约治理策略组合, 利用正式契约治理与关系契约治理机制的协同效应实现项目管理绩效的改善。
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