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11月22日至23日，由财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会主办的“2018第四届中国PPP融资论坛”在上海举行，北京大学PPP研究中心主任孙祁祥出席PPP助力新区建设并发表主旨演讲。
(图片来源：北京大学PPP研究中心)
孙祁祥主任表示新区的建设以1992年上海浦东新区成立为标志，已有长达26年的发展历程，实属老话题，而PPP模式于2013年以后在我国正式兴起，至今仍处在不断完善阶段，是我国在发展模式上的一个新探索。将PPP模式应用于新区建设，其本身就是一个与时俱进的新突破。
“新区”的建设和开发一直是中国向纵深推进改革的重要抓手。党的十八大以后，为适应经济发展的新常态，国家围绕区域发展总体战略，积极制定新区建设方案。从2014年至2017年底，国家先后批复设立了包括雄安等在内的13个新区，国家级新区总数达到19个。此外，中国(上海)自贸区、中国（海南）自贸区、长江经济带、粤港澳大湾区等特殊功能区也相继设立。这些新区是带动区域经济发展的增长极，协调区域发展的平衡器，深化体制机制创新的试验地，更是全方位扩大改革开放的国家窗口。
“毋庸置疑，新区的建设和维护需要巨额资金投入，而单纯的政府资金显然无法胜任，但这恰恰是PPP模式的优势所在。这一优势根植于政府和社会资本合作的深层机理。”孙祁祥主任说。
具体来说，一是政府与社会资本在资金使用目标和效率上的不同，是双方在基础设施和公共物品领域的合作存在客观必然性。众所周知，一个社会的有效运转，离不开包括交通运输、环境保护、文教、卫生事业、国防、司法在内的公共物品和基础设施。那么公共物品具有与私人物品不同的三个特征，即效用不得不可分割性，消费的非竞争性和受益的非排他性，使得人们在公共品的消费中，普遍存在经济学所讲的“搭便车”问题。由于基础设施和公共品领域的投资规模大，投资回报期限长，以利润为导向的私营部门，通常不愿意进入，或者是无力进入。而政府因其不同于企业经营组织的内在规定性和财力约束，在资金使用效率和项目可持续性上又存在不足。
随着社会的进步和人们生活水平的提高，人们对基础设施和公共物品与服务的质量要求和多样性要求会越来越高。社会对政府职能的新要求和政府财力的捉襟见肘，愈发突显出公共品提供上的困境。而PPP的生命力就在于将政府部门所追求的公平目标和社会资本所追求的效率目标，通过风险共担和利益共享机制有效结合起来，只要机制得当，政府与社会的伙伴关系，就可以形成良好的互补关系，使政府在宏观调控、资源的应用能力，公共服务的监督管理经验方面所具有的优势，和社会资本在技术、管理、运营等方面所具有的优势实现叠加，由此有效激活市场的活力和潜力，提升政府的效能，提高公共物品和服务的供给质量，实现公平与效率的统一。
第二，现代金融技术和模式的创新发展，使得金融部门可以针对不同项目，涉及不同的融资方式，并实现不同的管理模式。这一变革带来了融资规模的可分割性和投资周期的可调整性。由此在相当程度上舒缓了由投资规模大、投资期限长而对社会资本所造成的压力和限制，进而为其进入公共部门和领域提供了吸引力和可能性。由此可见正是经济社会发展对基础设施和公共物品提出的越来越高的要求和现代金融技术和管理的发展所提供的支撑，成就了政府与社会资本相结合的经济合理性。
新区基础设施和配套服务的建设，兼具盈利性与公益性的双重特征，完全符合PPP的内在机理和要求。由于政府在基础设施和公共物品中不再具有完全的主导地位，有利于公众对政府的客观监督。而社会利益由于回收成本的需要，也会努力提高基础设施的建设和服务水平。而从现实发展来看，PPP模式与新区模式更是具有内在的高度契合性，因此，应当积极推动大胆应用。
首先，PPP模式当前的主要应用领域与新区建设的核心内容相一致，基本上可以涵盖新区建设和可持续发展的主要环节。我们以2017年为例，在各行业PPP模式总体成交的项目中，交通运输类、市政工程类和城镇综合开发类占据了PPP模式成交项目数的前三位。与此同时，所有新区的建设和规划均强调其经济发展与绿色环保的结合。而生态建设与环境保护也是PPP模式应用的重要领域之一。医疗，养老、体育、教育等领域更是近年来PPP发展的重点方向。
其次，PPP模式的全生命运行周期可以很好地保障新区项目建设的实际需要和平稳过渡。新区的建设运营周期大多在10—20年，在目前我国党政干部的任期多在5—10年的背景下，很难对项目的落实负责到底，由此将影响到新区建设的连贯性和实际效果，而PPP项目以项目的完整周期为生命程度，以各项法规、条例和合同为约束的框架。可以有效避免因政府短期人事变动所带来的长期不确定性，进而保证新区建设和发展的整体性和连贯性，提高项目的实施效果，显著增加项目的成功率。
再次，PPP模式契合中央对新区建设与管理机制体制创新的要求。国家级新区是国家层面改革探索和试验性政策的首选地，对改革开放中的制度创新具有先行先试的示范作用。而PPP亦是“有为政府”与“有效市场”相结合的一种探索。它不仅仅只是一种融资模式，还是产业发展的一个制度创新、更是经济改革的核心要求“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的重要体现。新区建设将为PPP模式的功能施展提供广阔的天地；PPP模式也将为新区建设插上腾飞的翅膀，并通过新区的发展带动区域经济的全面提升。
综上所述，通过以充分竞争、按效付费、全生命周期管理等手段，更好地发挥政府与市场各自的作用，优化资源配置，提升效率将是我国未来新区发展的主要路径。我相信伴随着雄安新区等新一批国家级新区的新建，PPP模式也将迎来巨大的发展机遇，发挥出前所未有的巨大效能，促进中国经济持续、健康的发展。
来源：中国经济周刊
作者：记者 张璐晶
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