PPP（Public-Private-Partnership）又称PPP模式，是政府和社会资本合作的一种项目运作模式。近年来，作为一种新型的公私合作模式，PPP模式被广泛地运用到公共交通、公用设施及社会公共服务等领域中来，是我国推进新型城镇化建设的必然选择。那么PPP模式是怎么参与到文化领域的建设中来的呢？本文通过梳理文化产业领域中PPP模式的发展历程与政策法规，描述目前文化产业领域PPP模式的应用现状，学习北京古北水镇的案例，并且深入思考PPP模式对于文化产业领域的重要意义和存在的问题。
从2014年首次提出文化PPP的概念，2015年正式把文化领域纳入到政府与社会资本合作模式中，2017年进行文化领域PPP示范，到2018年PPP模式在文化产业各个领域中生根发芽落地。在最近五年的实践中，民营资本进入文化领域的政策手段越来越具体，文化领域PPP模式正在全范围深入推广。
2014年3月，文化部会同财政部和人民银行召开了文化金融财政工作会议，当时提出文化PPP的概念。
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2015年5月，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，文化领域首次被纳入其中，在第二批政府与社会资本合作示范项目中11个文化项目被纳入，总投资规模超1000亿元。
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2016年6月，财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。这是财政部首次联合文化部发文征集文化类PPP，并和文化部一起组织开展公共评审。
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2017年3月16日，国务院办公厅发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》提出制定社会力量进入文化领域的具体方案，进一步激发文化领域的投资活力，强调引导社会资本以 PPP 模式参与文化设施建设运营，开展 PPP 项目示范。
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2017年4月20日，《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》发布，征集适宜采用 PPP 模式的文化项目，进行文化领域PPP示范。
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2017年4月21日，财政部印发《关于申报2017年度文化产业发展专项资金的通知》，明确对于符合支持重点中的PPP项目等优先予以支持，列出了中华优秀传统文化传承发展、特色文化产业发展、文化创意和设计服务与相关产业融合发展等十项支持重点。
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2018年4月19日，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，重点包括：旅游景区、全域旅游、乡村旅游、旅游厕所、旅游城镇等。
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2018年11月23日，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。明确提出鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、体育等领域深度融合发展的文化项目。
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PPP模式在文化领域的应用现状
（1）入库数量
根据全国PPP综合信息平台项目管理库公布的数据显示，截至2018年9月30日，入库项目共有8415个，其中，文化类项目194个、旅游类项目337个，占比分别为2.3%、4%。
（2）投资金额
文化类PPP项目可以划分为10亿元以上、3—10 亿元、1—3 亿元和1亿元以下等四类。根据财政部政府与社会资本合作中心公布的资料（截至9月30日），投资金额3—10亿元的文化类PPP项目占比最大，投资金额小于1亿元占比最少。
（3）运作方式
文化产业PPP模式主要有BOT、BOO、TOT等方式。BOT项目运作方式是主流，BOO、TOT等方式也在实践。
模式 | 内容 | 适用范围 | 代表项目 |
BOT（Build-Operate-Transfer） “建设-运营-移交”模式 | 社会资本或项目公司通过投标等方式，从政府部门获得对某个文化项目的特许权，然后对新建项目进行运作，包括设计、融资、建造、运营、维护和用户运营维护等，并获得项目收益。 | 新建项目 | 2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目 |
BOO（Build-Owen-Operate） “建设-拥有-运营”模式 | 该模式由BOT方式演变而来，二者主要区别是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中著名保证公益性的约束条款，一般不涉及项目满期移交。 | 存量项目 | 贵州省黔南州惠水县影视基地项目、许昌三国文化产业园——三国文化演艺中心建设项目 |
TOT（Transfer-Operate-Transfer） “转让-运营-移交”模式 | 政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，项目公司获得项目收益，以收回投资并获得回报。合同期满后资产及其所有权等移交给政府。 | 存量项目 | 托克托县文体活动中心建设项目 |
ROT （Rehabilitate-Operate-Transfer） “改建-运营-移交”模式 | 指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20~30年。ROT有时也看作“BOT+TOT”。 | 改建、扩建的存量项目 | 库车县博物馆工程项目 |
OM （Operations and Maintenance），“运营-维护”模式 | 政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司并不负责用户服务。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 | 存量项目 | 河北省唐山市唐山大剧院项目 |
总的来说，我国在文化产业领域的PPP模式还处在探索阶段，文化旅游并不算十分主流的项目种类。相较于项目数动辄上千甚至几千个的市政工程、交通运输领域来说，可谓天壤之别。但是文旅PPP仍然被选中成为了本轮重点鼓励的领域，无疑是最具增长性的有发展前景的领域。
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案例分析：古北水镇
古北水镇是基于北方水文化建造而成的小镇，位于北京市密云县古北口镇司马台村，由三个自然村落组成，占地面积近10平方公里，正在成为北京夜游时尚新地标，吸引越来越多的年轻人及国际友人前来度假休闲。
古北水镇以独有的“长城观光、北方水乡”为核心卖点，经过四年独具匠心的打造，在享有北京两千多万潜在旅游消费者的巨大市场外，还通过北京这一国际知名文化旅游平台，间接拥有数千万乃至上亿的潜在世界客源市场。2015年，古水北镇全年接待游客147万人次，实现营业收入4.62亿元，净利润4701万元。预计进入成熟运营期后，每年将接待游客400万人次，旅游综合年收入将达到10亿元。
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文化产业领域PPP模式发展的意义与存在的问题
在文化产业领域大力推进PPP模式有多重意义。
（1）有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得幸福感。吸引各类投资进入范围更广的文化领域，有利于激发投资活力，促进文化建设，可以更好满足消费者多层次多样化文化需求。
（2）为社会资本特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道，提高社会资本在文化基础设施建设和文化资源开发运营方面的参与度，让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力。
（3）可以拓宽文化项目建设投融资渠道，有助于形成多元化、可持续的投入机制，弥补文化建设中政府投入的不足。文化基础设施类项目具有单体投资规模小的特点，很大一批文旅项目本身能产生现金流，不易给地方财政形成债务包袱，现实中具备推广PPP模式的可行性。
（4）有利于转变政府职能，加快政府文化产业治理方式转型，打破政府部门在公共服务供给领域的垄断地位，引入市场竞争机制，并依托公私合作机制，通过市场的力量降低交易成本，提高公共服务的供给效益率。
在文化产业领域推进PPP模式也存在许多问题。
（1）文化产业 PPP 模式的相关项目评价体系尚不完善。从目前的发展情况来看，由于PPP模式在文化产业的项目评价体系尚不完善，仍存在诸多问题，如文化产业内涵的多义性导致实践中对入库文化项目缺乏统一认知和范畴界定，文化产业不易估值导致项目入库识别存在困难，导致文化产业PPP模式的项目实施质量受到较大影响。
（2）文化产业盈利模式不清晰，回报周期长，文化PPP模式回报机制亟待突破创新。现阶段 PPP 类项目的回报机制，主要为使用者付费、政府付费及可行性缺口补助三种。从文化产业类项目来看，除文化旅游景区或园区类项目可以采用使用者付费模式，大多数文化类项目可经营性系数较低、经济效益欠佳；且向最终用户提供的服务一般不具有标准性，在签订的PPP合同周期内很可能无法覆盖投资和运营回报，对此亟待结合不同项目实际，进行回报机制上的创新，特别是对文化类常用的可行性缺口补助模式的细化。
（3）文化产业投资的公益性与社会资本的逐利性之间的平衡关系尚不明晰。由于政府引导社会资本参与投资的文化产业项目主要集中在公共文化产品和服务等领域，而公共文化产品和服务由于自身所具有的公益性属性，社会资本在参与PPP模式中的文化产业投资时，由于参与市场投资正是由于其逐利性使然，在考虑公益性的同时，只有达到和保证社会资本一定的营利要求，才能有效激发社会资本更好地参与和投资文化产业项目，提供更多的公共文化产品。如何平衡社会资本参与文化产业投资的公益性与逐利性之间的关系，如何合理界定和明晰这两者之间的关系是值得深入考虑的问题。
相信随着 PPP 模式在文化产业领域应用的逐渐成熟，政府的高信用优势加上社会资本管理运行的高效率优势，可以大大降低民营文化企业的融资成本，提高文化项目的效率，从而促使文化产业取得长足发展，政府和社会资本实现双赢 。
编辑：巩吕
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