【研究动态】PPP与特许经营辨析

2013年以来，随着国家财税体制改革的推进,“政府与社会资本合作”（PPP）作为创新公共产品与服务领域投融资机制的重要手段,在国内盛行起来，标志性事件为十八届三中全会《决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这次号召是以特许经营方式提出的，而特许经营在我国并不陌生，其典型模式BOT在我国已有多年运作实践。2014年至2015年，国务院、财政部、发改委密集发布了PPP系列文件，引导PPP在我国不断深入发展。然而，这些文件中都未明确PPP与特许经营、政府采购等概念的区别，容易导致对PPP项目模式的错误理解，进行对项目设计和实施带来不利影响。本文力图在追踪PPP发源及不同模式相关理论的基础上，结合我国实际，对相关概念进行解析，对不同PPP模式明确边界，以期为政策制度设计和项目运作提供借鉴。

特许经营分为商业特许经营（Franchise）和政府特许经营（Concession），前者针对的是私人商品，后者针对的是公共产品和服务。本文所探讨的PPP及其模式之一特许经营针对的是公共产品与服务，因此特指政府特许经营。

政府特许经营的理论基础源于准公共产品的供应。经济学中根据不同物品消费特征不同而选择不同的供给方式，私人物品由市场提供，按照等价交换原则进行交易；政府是提供纯公共物品及公共服务的最有效实体；介于两者之间的准公共物品是市场和政府共同发挥作用的领域，可以通过向使用者收费来提供[iii]。政府提供准公共产品的方式有两种，直接提供和间接提供。特许经营是政府间接提供准公共品的一种重要方式，通过市场竞争机制选择社会投资者，明确其在一定期限和范围内经营公用事业产品或者提供公共服务，政府作为特许人，将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给特许人经营，以契约的形式明确双方的权利和义务，受许人在一定范围内承担原由政府承担的公共职能，直接获得使用者付费。由于政府直接通过税收或债务方式直接提供准公共品模式，在没有价格机制作用下，难以准确获取供求信息进而合理配置资源，无法区别征税有失公平原则，需要政府先期投入大量资金加大财政压力等弊端，许多国家都将市场机制引入到准公共品的提供，以提高准公共品供给的效率和质量，增加供给数量，以满足消费需求，减少财政压力。

政府特许经营通常和政府管制相伴。准公共产品具有社会性和公益性，特许经营会产生垄断性，而市场本身有固有的缺陷，如何协调政府、社会和经营企业三者的关系，使经营企业提供高质量的准公共产品与服务，政府对特许经营企业实行管制是十分必要的。

政府特许经营同时衍生出了社会投资者的产权问题。产权包括所有权及相关的占有、使用、收益、处置权。产权理论提出产权具有排他性、可分离性、可分割性和不完备性四个属性，其中，产权的可分割性意味着一项资产的纯所有权可以与其各种用途上的权利相分离。对于实行特许经营的准公共品而言，其公益本质属性决定其所有权是国家的，社会投资者通过投资得到的是特许期限内的收费权。

如前所述，特许经营是PPP的一种模式，是在准公共品+使用者付费的特征下适用的。具体来说，PPP按照付费方式一般包含两种基本模式，一种是特许经营，通过使用者付费回收项目的投资建设及运营成本；一种是通过政府付费回收项目成本。在实践中，还存在一种中间状态，即使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴，这样的项目是否属于特许经营类？笔者认同国内有关学者[iv]的观点，此类项目同样属于特许经营类，使用者始终在付费，即使这部分收入无法覆盖项目成本，但其核心仍然是使用者买单，政府补贴作为维持特许经营者必要回报的手段，是辅助性的，其基本属性仍然是特许经营。

以上辨析，在国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》有具体明确的表述：“PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目；对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进；对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、委托运营等市场化模式推进。”