【观点】加快立法步伐护航PPP发展

“PPP合同是不完备合同、长期合同，合作方之间以及项目外部面临诸多可预见或不可预见的风险，一方面合作方要防范、控制风险，另一方面建议尽快出台政府和社会资本合作条例，规范PPP发展。”中国财科院PPP研究所彭所长说。

在由国投信达支持举办的“2018中国PPP投资论坛”上，特邀嘉宾、发改委和财政部PPP专家库双库法律专家、北京市惠诚律师事务所执行主任薛起堂也认为，PPP项目必须要重视全流程法律风险，包括框架协议法律风险、项目“两论证一方案”法律风险、采购招标法律风险、合同法律风险、项目公司法律风险等。“比如，物有所值评价不要流于形式、财政承受能力论证不得造假、实施方案审批后不可轻易更改、招标采购必须符合法定程序等等。”他说。

近年来，国家有关部门着力推进PPP立法工作。2017年7月份，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。2018年3月《国务院2018年立法工作计划》发布，PPP条例列入其中。

中国财科院陈研究员认为，PPP立法十分必要，有利于化解新的“风险—利益”关系不确定性、降低相关政策制定和执行中的不确定性、降低政府与社会资本参与项目合作的不确定性，以及减少政府与社会资本合作改革中的不确定性。

“目前，国务院及其有关部门出台的指导意见和操作指南，大多停留在政策层面，法律效力等级较低，缺乏上位法的指导。通过政社合作立法，有利于提升政策制定水平和决策科学性。”陈研究员说。

当前，政社合作落地难、社会资本尤其民企意愿不足的现象较为突出。“社会资本之所以对参与政社合作犹豫不决，除存在政策方面的不确定性之外，还与社会资本的一系列担心有关，如担心缺乏必要的利益保障机制，担心政府管理体制不顺，等等”陈研究员说，制定条例的重要目标就是要消除社会资本的各种担心，降低社会资本参与合作的不确定性。

规范发展、推动立法，成为发展PPP的共识。“只有规范发展、严控风险，PPP事业才能行稳致远。”财政部政府和社会资本合作中心焦主任近日表示，要加强协同协作，进一步完善政策体系，“配合司法部加快出台《政府和社会资本合作条例》，统一顶层设计，加快统一市场建设”。

此外，文化和旅游部、财政部近日联合下发“关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见”，明确提出鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。

“国家明确鼓励依法合规地开展PPP项目，这是对发展PPP模式的肯定。加快PPP立法，除了有利于规范、解决PPP实操中的各种问题与争议，在当前的重要意义在于提振信心、稳定预期，推动社会资本积极参与公共服务供给。”彭所长表示。

对于如何立法，陈研究员认为，条例应既立足于现实问题，也要着眼于政府治理转型的改革目标，“条例与已有的细则和操作指南，在功能定位上有很大的不同。条例旨在通过立法规范主体之间基本的权利义务关系，为规范政社合作，提供准则性的框架，体现核心理念和基本原则，具有长期性。出台条例，要为全国政社合作提供指引和基本准则，同时要为地方因地制宜留下操作空间。”