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作者：白博主 出品：信贷白话
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最近PPP又热络起来，有人问我：“PPP项目贷款发放前，必须落实人大对于预算的批复文件吗？” 那就把我去年写的这篇短文再贴出来。
我对这个问题的理解如下：
《ppp项目财政管理办法》是专门规范财政部门在PPP项目中履职行为的文件，其中第四章“项目财政预算管理”第十九条规定：
本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
也就是说，如果一个PPP项目纳入了中期财政规划，则本级政府是有责任将项目的预算支出纳入预算草案的。
但是，请注意，政府在这里纳入的仅仅是预算草案，根据《预算法》，本级政府的预算草案需要报送到本级人大常委会或专门委员会初审，并经过本级人大全会审议批准后，方可成为生效的预算方案。
具体如下：
1、每年7月底之前，政府的职能部门开始编制本部门下一年度的部门预算，并报财政部门；
2、财政部门审核汇总各部门预算后，报本级人民政府批准。经本级人民政府批准后，成为本级政府的预算草案；
3、本级政府将预算草案报同级人大常委会或专门委员会初审（有可能提出修改意见）
4、第二年年初人大全会审议批准当年的政府预算方案
可见，即使PPP项目列入了中期财政规划，并且政府也把支出责任列入了预算草案并提交人大审议，但理论上仍存在不被人大批准的风险。
根据《预算法》，经过人大全会批准的预算方案具有强制性，非经法定程序不得调整。所以，在PPP项目提款前，要求落实预算已经人大批准，当然是十分稳妥的。
只是，这种稳妥是不现实的。
因为，PPP项目项下的政府付费，很多时候是在工程完工、政府进行验收考核之后，才进行付费的。而当年的人大会议只审议批准当年的预算，无法对未来年度的预算进行批准。批准未来年度的预算实际是一种越权行为。
这里就出现了一个悖论：如果一定要人大批准预算才能提用贷款，那么项目就无法建成；而项目建不成，政府无需付款，自然也没有安排预算之说。
其实，PPP项目与政府采购项目不同，政府采购（采购工程或购买服务）的资金必须在既有预算中安排，而PPP项目的财政管理，是通过财政承受能力论证和中期财政规划约束的。按照《PPP项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），通过财政承受能力论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
一个PPP项目如果通过了财政承受能力论证，并且列入了中期财政规划，政府将其列入预算草案并报人大审议是比较有保证的。可以将纳入预算草案作为政府履职的标志。所以，我在《PPP项目的贷款条件应如何设置？》中设置了这样一个条件：
“PPP项目合同中约定的政府财政支出责任已经本级政府同意纳入中期财政规划，且合同中涉及的下一年度财政资金支出已纳入本级政府提交人民代表大会审议的预算草案”。
由于PPP项目服务于公共利益，且经过论证，政府财力可以承受，现实中，一般不会发生预算被人大否决的情况。但是法理上仍然存在这种可能性。
这就是需要审贷人综合判断的地方。对于PPP合同中约定政府在第二年甚至第三年才付款的项目，目前没有人大批准预算的文件，审贷人可以参照中期财政规划、财政承受能力论证、政府的财力和信誉、当地经济和信用环境、项目的重要性等因素综合考量其预算被人大否决的风险。
其实，想想，一般工商企业的长期项目贷款，企业在借款合同中承诺逐年按期还款，它也没有强制性预算方案，我们不也在同意贷款吗？
还是要相信自己的综合判断能力。根据综合判断设置贷款条件，同意或否决贷款。也可以根据预算编制和执行的节点设置放款进度、增加约束条件。
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