中期评估不仅仅是一场评估，更是一个动态调整的过程。
2004年建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，规定城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理等行业可以依法实施特许经营。第二十一条同时也规定了“项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”经过多年的应用和发展，中期评估对特许经营事业的规范操作起到了重要的监管作用。时隔十年，随着2014年以来PPP模式再次被推广运用，大量PPP项目进入执行阶段（见下图），中期评估将对PPP项目规范发展起到重要的促进作用。本文将根据一系列中期评估政策以及案例的分析，探讨PPP项目中期评估的主要内容及其重要性。
图1 2017年10月至2018年9月
进入执行阶段的管理库PPP项目数量
图1：数据来源于财政部政府和社会资本合作中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》
一、 中期评估——PPP项目动态管理的需求
PPP项目的适用范围主要为基础设施、公共设施及公共服务，具有较强的普遍性和公益性，但由于PPP项目具有合作期限长、投资额较大、政策性强及长期合同缺乏灵活性等特点，通常项目执行一段时间后，由于政策的变化、市场的变化及社会资本诉求的变化等原因导致在项目前期识别准备阶段的实施方案、绩效考核、PPP项目合同中的一些约定与当前政策和市场会发生一定程度的背离，举例如下：
案例一：某县城乡清扫收运环卫一体化PPP项目，由于上级政府发布最新政策增加了对于农村道路清扫的考核，但PPP项目合同签署时并未约定有关合作范围内农村道路清扫的内容，如果采购新的社会资本来做该PPP项目合作范围内的农村道路清扫工作势必会造成界限不清、互相扯皮，因此最佳方案借中期评估为切入口，提出合法合规履行相关程序，明确合作条件。
案例二：某片区开发PPP项目，由于社会资本在投标时报的下浮率过低，随着市场环境的变化，融资利率增加、片区开发类项目建设期较长等因素导致该下浮率已无法使项目公司在市场上寻求到合适的施工方。通过开展中期评估工作，政府与项目公司可以根据市场变化重新调整下浮率，建立灵活的机制，推动项目顺利实施。
二、 中期评估——主体客体全面评估
中期评估评估什么？毋庸置疑，作为项目实施的主体，重点评估对象肯定是项目公司，但仅仅评估项目公司显然也是有失公允的，因为一个PPP项目的实施是由政府方、项目公司（社会资本）及PPP项目协议共同构成的，因此，为了保证中期评估工作的公允性及合理性，PPP项目中期评估的评估对象原则上包括项目公司、政府监管以及PPP项目合同。考虑到评估工作内容较为繁杂，为了理顺评估脉络，我们一般通过建立层级指标体系开展评估工作，以下对重点进行分析。
01
项目公司评估
对项目公司进行评估主要从三个方面着手，包括投资建设指标评估、运营管理指标评估以及财务指标评估，本文列举部分关键性指标如图所示：
图2 项目公司的评估指标
投资建设指标主要针对新建项目而言，主要考察评估期内项目公司是否按照合同约定在投资额、投资进度、建设标准等方面完成约定目标。
运营管理指标主要考察项目公司日常的管理工作、对项目设施的运营维护工作等。以某污水处理厂中期评估中关于设施设备维养维护评估为例，首先调研设备的完好率对比相关法律法规对于设备完好率的相关规定，判断该污水处理厂的设备完好率是否符合政策规定，若不符合政策规定，找出影响因素并进一步提出解决方案；其次评估设备的维修，通过现场查看台账、记录、维修计划等资料，判断该污水处理厂的维修管理方面是否具备完善的规章制度、作业指导书、程序文件、质量手册等标准化管理文件，是否按照政府的要求进行设备的维修；最后评估设备的更新，通过统计评估期内项目公司新增资产清单评估项目公司对项目设施设备的更新重置力度是否达标。
财务指标主要是对项目公司的财务状况进行评估，以评估期内经审计的财务报告、运营成本及管理成本、投标文件等资料为依据，结合对项目公司财务部门工作人员的访谈，对项目公司成本与收入及各项目财务指标进行描述与分析，客观展现项目公司在评估期内的财务状况。对项目公司评估期内成本与收入进行评估主要是将评估期内的数据与社会资本投标文件中的数据进行对比分析，计算出项目公司的实际收益率并分析项目公司的财务状况；此外，结合项目生产运营情况，分析实际的日常维修、大修理及重置的费用是否符合投标文件中关于该部分的描述等，目的是让政府了解项目公司的实际收益情况是否达到预期，若未达到预期找出原因并出具评估意见。
对项目公司财务指标进行评估，主要评估项目公司的盈利能力、偿债能力以及营运能力，通过测算评估期内项目公司的资产净利率、净资产利润率等指标可以分析出项目公司的盈利能力；测算评估期内项目公司的资产负债率、流动比率、利息保障倍数等指标可以分析出项目公司的偿债能力；测算评估期内项目公司的应收账款周转率、总资产周转率等指标可以分析出项目公司的营运能力。
02
政府监管评估
对政府监管部门的评估，主要评估监管主体的适格性、各监管主体依据各自职能以及合同的履约监管执行情况以及对监管工作提出建议，该阶段主要的关键性内容如下表所示：
图3 政府监管评估指标
PPP项目的监管主体包括履约监管主体（指行业主管部门根据与项目公司签订的项目协议对项目公司进行监督管理的政府机构或单位）和相关职能部门的监管主体（主要包括财政、规划、审计及环保等部门依据各自职能对项目公司的进行监管）。
对实施机构的履约监管执行情况进行评估，主要评估实施机构是否根据协议对项目公司建设运营项目设施进行管理监督、是否严格按照国家有关法律法规和标准以及合同中关于项目绩效方面的要求进行了考核监督、监管人员配备是否齐全、监管手段是否全面等。
对相关职能部门监管执行情况进行评估，主要评估各职能部门依据各自职能对项目公司监管的频次、内容以及监管记录情况是否全面。
根据调研了解的政府监管执行情况，进一步对政府监管工作力度及方式、监管资源配备（包括机构设置、人员及经费等）提出建议，例如通过建立每年一次的运营协调委员会机制对项目公司在生产运营过程中遇到的困难和问题进行协调、服务和监督保障项目公司持续、稳定、规范的生产经营活动。
03
PPP项目合同评估
评估PPP项目合同主要评估项目公司重要事项的履约情况以及合同的合规性、合理性和适用性评估，从而对合同提出修约建议。
图4 PPP项目合同评估指标
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