关于集中供热项目实施PPP模式的几点看法

关于集中供热项目实施PPP模式的几点看法

承德热力集团有限责任公司  潘宝利

    近年来，PPP模式在全国各地集中供热项目中得到大量应用。本文结合承德热力集团公司的实际运作经历，阐述供热行业实施PPP项目的可行性，梳理PPP项目管理流程，总结PPP项目运作的难点和问题，从五个方面提出PPP供热项目的建议。   

    承德热力集团公司自2007年开始跨区经营，2007至2008年先后取得高新区、平泉县、隆化县、滦平县的集中供热特许经营权，自2015年开始参与京津冀及周边地区PPP市场项目竞争。截止目前，集团公司拥有14个特许经营区域，总在网面积已达到5500万平米。几年来，通过PPP公开竞争获得的市场有：承德丰宁县、围场县；沧州海兴县、孟村县；衡水武邑县；唐山迁西三屯营镇。

    PPP模式，即政府与社会资本合作模式，是在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过"使用者付费"及必要的"政府付费"获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

集中供热是重要的城市基础设施，具有投资金额大、投资回收期长的特点。传统模式和PPP模式相对比，在PPP模式下，项目融资更多的由社会资本完成，这样政府可以节省基础设施的初期建设投资支出，从而缓解了增加预算、扩大债务的压力，使更多当前因政府资金难以单独支撑实施的集中供热项目得以快速展开，有助于清洁供热的推进和大气环境治理取得更好成效。

在PPP模式下，社会资本方可以发挥在项目建设施工、运营管理、维修和翻新以及融资成本等方面的优势，同时通过PPP协议机制，政府将项目公司提供的运营、管理、服务等纳入考核范围，并通过“使用者付费”和必要“政府付费”予以体现，将有利于社会资本方强化内部管理，提高运行效率。总体而言，PPP模式成本会小于政府独立开展项目时的相应成本，能够体现“物有所值”。

    一方面，参与PPP项目的社会资本通常在相关领域积累了丰富经验和技术，在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，社会资本方的收入和项目质量挂钩，这就使项目公司有足够的动力不断提高服务质量。

    传统机制下，政府将集中供热当做公益事业，会以各种方式影响和干预企业运营，这就导致了权责不明，政企不分。在PPP机制下，改变了传统供热企业与政府的关系，各方权利义务均通过PPP协议方式予以约定，对于相关事项的解决处理也需要通过平等磋商机制完成，使得企业的自主经营权得以实现，能够更好的推进供热市场化、商品化进程。

在PPP模式下，项目的设计、建设和运营均由社会资本方设立的项目公司负责，由于项目收益涉及整个特许经营期，项目公司会基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。从而解决传统模式下，基于财政压力、政策导向和预算限制问题。

实施方的主要工作有：确定实施机构、组织开展物有所值评价和财政承受能力评价、编制实施方案、项目审批或核准、遴选社会资本方、签署PPP协议、组织运行绩效评价和后评价。

社会资本方的主要工作有：设立项目公司、进行项目融资和建设、组织运营、项目移交。

PPP模式的核心理念是政府与社会资本方的“共治”，但由于传统模式根深蒂固的影响，政府方、用热户均普遍缺乏合约意识、市场意识，一些地方政府越权越位现象比较严重，也有一些部门对PPP项目一推了之，没有履行应尽的责任；一些热用户福利用热观念严重，采取各种非正当理由拒绝履行义务与责任。

    在项目实际运作中，金融机构提供融资贷款的条件仍然是抵押、质押以及地方政府出具的相关担保文件为主，但实际情况确实很多新设立的项目公司无法达到融资贷款条件，造成众多项目公司在初期资金非常紧张，甚至影响了项目的推进。

    在众多项目可行性方案研究中，均不同程度存在夸大城市规模和发展速度问题，导致了项目的超前建设，项目公司在后期运营中出现了资金压力大、经营亏损等众多问题。

PPP项目的核心实质之一是发挥社会资本方各方面的优势，但在实际中，经常有一些对行业缺乏理解和经验的央企、民企等凭借资金、社会资源等优势跨行介入集中供热行业，这些公司在外部条件发生变化后，有很多经营状况不佳、管理和服务水平很差，影响了当地供热事业的良性发展和运行。

   按照PPP模式，社会资本方将通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理汇报。实际中，近年来能源等主要生产要素价格大幅波动，环保成本大幅上涨，但合理的价格调整机制却迟迟得不到落实，对社会资本方造成了严重影响。

在当前情况下，做好集中供热PPP工作，应着重做好如下方面：

社会资本方要通过组织对PPP项目所在地社会经济、自然资源、人文环境、规划发展的全面考察了解，详细掌握项目信息，进行项目风险评价，择优选择项目。

社会资本方一定要注重PPP协议签署前的谈判和磋商工作，合理、全面的约定各方的权利、责任和义务，建立必要的定价调整机制、投资者回报机制和退出机制。在项目实施中，要依法依约履行，减少和降低违约风险。

项目公司在项目建设规模和投资进度安排，项目资本金设定，筹融资渠道选择等方面要审慎研究，预先考虑，避免发生资金和财务风险。

PPP的实施将推进行业优势企业整合重组步伐，实现“优者更优、强者更强”，为此，行业企业应该适应当前智慧供热发展的大趋势，加快对与先进使用技术的开发、引入和消化推广进度，加强后备人才培养，提升核心竞争能力。

    PPP机制虽然已经推行几年，但对一些公共机构和社会公众仍是陌生事物，需要加大企业形象推介，树立良好社会形象，同时，也通过宣传、沟通、交流等多种方式，不断推动供热管理体制改革，转变政府职能，促进供热市场化、商品化改革，为企业发展营造良好环境。