中共中央、国务院于9月印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）明确，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。PPP项目的绩效评估是实现全面预算绩效管理的重要一环。随着我国PPP项目逐渐进入运营期，PPP绩效考核的重要性和必要性日益凸显。根据国家有关绩效考核的最新文件政策，国家将大力鼓励第三方参与和实施PPP绩效考核评估。第三方参与PPP项目不仅有助于提升考核的独立性和科学性，对于优化PPP治理结构，提升PPP治理水平也有着重要意义和价值。PPP项目的科学高效绩效评估是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，PPP项目模式可使民营资本更多地参与公共基础设施建设和其他公共产品服务，和政府部门分担风险，利益共享，因此广受好评。但PPP发展仍不成熟，传统项目的绩效评价方法无法满足PPP项目的特殊要求，所以，我们试图以相对独立的第三方为评价主体，建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的视角下探析完善PPP项目绩效评价体系。研究PPP项目评估指标体系的一个基本理论基础也是绩效管理工具叫平衡积分卡。
一、平衡计分卡
1990年，哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和波士顿公司管理咨询师大卫·诺顿基于12家公司的研究发现了一种能够改变传统绩效评估体系缺陷的方法，该方法便是“平衡计分卡”。1992年，卡普兰和诺顿在《哈佛商业评论》上发表了这项研究成果——《平衡计分卡：企业绩效的驱动》。随着研究的深入，两位学者进一步改进和拓展了平衡计分卡，于1996年出版了《平衡计分卡》一书，自此之后平衡计分卡的相关理论逐渐发展和成熟起来。平衡计分卡在实践中被企业广泛采用，鉴于该方法的运用范围影响程度，《哈佛商业评论》将其列为20世纪最有影响力的75个理念之一。
平衡计分卡改变了单一使用财务指标衡量组织绩效的传统绩效评估模式，将顾客因素、内部流程、组织学习与成长等未来驱动因素引入其中，为组织提供了一种更加全面且多元的评估体系，且该方法高度重视组织战略目标的一致性。因此从总体上来说平衡计分卡将组织的战略目标及愿景在各个层面中体现出来，主要包括财务维度、顾客维度、内部流程维度、学习与成长维度。
二、平衡计分卡在PPP项目绩效评估中的内在适用性
（一）平衡计分卡“平衡”了公共物品理论的社会性
PPP项目绩效评估的基础理论是“公共物品理论”，该理论在PPP项目所提供物品的属性上对项目的性质做出了要求，我们认为，对于PPP项目来说既要评估其经济效益，更要评估公共物品以及政府的公平性等社会效益。平衡计分卡的“平衡”理念重视财务与非财务指标的平衡，PPP项目的社会性和生态性是绩效评估中非常重要的非财务指标；同时项目的社会效益往往也会通过顾客的满意程度体现出来。平衡计分卡的顾客维度正好体现了这一思想。
（二）平衡计分卡“平衡”了利益相关者的多元性
（三）平衡计分卡“平衡”了委托代理关系的复杂性
PPP项目中存在较为复杂的多层次委托代理关系，如何避免信息不对称引发的委托代理问题，如何使多元多需求的关系能够稳固发展下去，PPP项目中的激励和监督机制是否发挥作用，这些问题都可以通过平衡计分卡对内部流程的控制和对社会资本、内部员工的激励来调节。与此同时平衡计分卡的“战略理念”在组织成立时便确定了这些复杂关系的共同使命，以此来保持绩效目标的一致性。
综上所述，我们从基础理论上证实了平衡计分卡的“平衡理念”和“战略理念”能够对PPP项目绩效进行有效评估。
三、平衡计分卡与PPP项目评估绩效影响因素的契合
（一）平衡计分卡的财务维度可以衡量PPP项目的融资能力
平衡计分卡中的财务维度是其他三个维度的出发点和归宿，一般通过财务绩效指标来评估组织是否能够获取合理的利润，以及所得利润是否能为组织长期发展提供财务上的支持。PPP项目绩效评估的本质要求是对其融资能力的评估，融资情况的好坏同样也是开展PPP项目的“重要出发点”，与此同时项目运营发展中的持续融资能力是项目得以持续发展的“归宿”，由此我们认为，PPP项目的融资能力与财务维度的本质作用是一致的。而且财务状况的评估可以直接衡量PPP项目在运营发展中的持续融资能力，进一步表明财务维度可以衡量PPP项目的融资能力。
（二）平衡计分卡的顾客维度可以反映利益相关者的需求
顾客维度主要评估组织为顾客创造价值的方法与过程，将其单独作为一个维度进行绩效评估，以突出顾客这一直接利益相关者对组织绩效的影响。PPP模式的核心目的就是为社会公众提供更优质更有效率的公共服务，这是一个为社会公众创造价值的过程，因此对PPP项目的绩效评估不可忽视社会公众对项目所提供服务的满意程度。同时PPP项目的参与主体较为多元化，还包括除社会公众之外的其他重要利益相关者，这些利益相关者之间相互作用与影响，在进行评估时需要同时考虑他们的需求才能真正反映 PPP项目的实施效果。平衡计分卡的顾客维度反映顾客的需求和PPP项目平衡主要利益相关者的特点不谋而合。
（三）平衡计分卡的内部流程维度可以反映风险控制和管理
内部流程维度主要评估组织在发展过程中是否控制和优化了自身的内部流程，从而形成核心竞争力来确保组织的持续发展，这一维度的评估指标通常会覆盖较为全面的组织流程。PPP项目中的风险因素基本涉及项目的全生命周期，通过识别和分析各类风险可以更加有效控制和管理项目，这与平衡计分卡的内部流程维度所体现的“控制力”是吻合的，因此我们预测，可以通过该维度来评估PPP项目的风险识别和控制能力，以保证项目的有效运营。
（四）平衡计分卡的学习与成长维度可以体现社会效益和生态效益
四、PPP项目绩效评价指标设计
（一）财务能力评价
（二）各利益方满意度
公共部门、私营部门、社会公众作为PPP项目的利益相关方，可以用相关的指标来体现三方的满意度。私营部门的满意度体现还应包括项目公司内部是否具有良好的团队气氛，与各分包商和供应商的关系是否和谐等。项目实施过程中对社会公众的干扰程度同样应体现在满意度评价中。
（三）项目内部控制管理
内部控制管理是对PPP项目整个运行过程的监督管理。衡量控制管理的指标应能体现出项目进行中的优势与劣势，以帮助公私双方实现管理的有效改进。PPP项目包括建设期与运营期，故与管理相关的指标也应从这两方面寻找。私营部门应具备一定的管理能力，采用先进的技术设备，对项目成本、进度、质量、安全等方面有效控制，同时还应高效率地利用和分配资源。政府部门对PPP项目应进行良好的规制与有力监督。
（四）创新与成长性
创新与成长性评价包括两方面的内容。创新性体现在 PPP项目执行过程中私营部门和公共部门科研与开发的投入水平，项目公司的财务与融资创新能力等。成长性评价一方面表现为 PPP 项目是否能持续地进行，双方是否愿意继续合作；另一方面为项目的社会效益及影响性评价，主要表现在对提高社会公众生活质量的影响和对经济增长、环境可持续发展的影响。具体如下表所示：
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