环卫市场化的进程本质上就是政府职能从“管干合一”向“管干分离”逐渐转变的过程，相关政策文件的出台与指引也对环卫市场化发展起到强有力的助推作用。
2002年，建设部关于印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知（建城〔2002〕272号）；
2006年，建设部关于印发《中国城乡环境卫生体系建设》的通知（建城〔2006〕13号）；
2013年，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）；
2016年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；
2016年，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）；
2017年，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）；
2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》
在环卫领域，自2002年市政公用行业市场化改革开启，至2013年政府采购采购服务的推行，到2014-2015年PPP模式在环卫行业中的应用，再到如今垃圾分类和城乡环卫一体化的大力推广，环卫行业市场化的进程逐步加快，并在近两年保持了稳定高速增长。
02
1、环卫行业刚需不断扩大
城乡道路总长度及总面积不断增加
截止2016年底，城市道路总长度达38.2万公里，比上年增长4.8%，城市道路总面积达75.4亿平方米，比上年增长5.0%；
县城道路总长度13.2万公里，比上年减少1.4%，县城道路总面积25.3亿平方米，比上年增长1.6%。
城乡道路清扫保洁的客观需求随着城镇发展不断增加
截至2016年底，仅城市（不含县城）道路清扫保洁面积即达到79.5亿m2，其中机械清扫面积约47.5亿m2，机械清扫率达到59.75%；清运生活垃圾、粪便2.17亿吨；生活垃圾无害化处理场（厂）940座，日处理能力62.1万吨，处理量1.97亿吨；
2、环卫行业逐渐走向市场化
根据“环境司南”数据显示：2018年前三个季度，全国新签环卫项目年费总额高达355亿，比2017年全年总额高出37亿，预计2018年全年将达到473亿元；开标标段数量多达9654个，比2017年全年多出652个，预计全年将达到12872个。
截至2018年三季度末，财政部PPP项目库累计入库固废PPP项目总量达到683个，其中环卫PPP项目269个，占项目总入库量的39.23%，仅2018年1-9月份环卫PPP项目即入库121个，入库项目投资总额高达245亿元。
3、环卫行业运作模式逐步转变
从服务内容来看，环卫服务工作亦由早期单纯的清扫保洁，到运输中转处理和配套基础设施建设，再到现在的垃圾分类和资源回收利用，逐渐整合各个环节、向全领域覆盖、向智慧环卫发展。
03
在环卫PPP项目实操过程中，环卫工作除包括道路清扫保洁、垃圾收集转运、公厕运营维护、垃圾外运处置、垃圾分类外，有些地区会将绿化养护、河道保洁、路灯管养一并纳入环卫服务范围内。根据以往项目经验，绿化养护（大城市除外）单价取值范围约为5-8元/平米·年，河道保洁单价约为1-2万元/公里·年（仅指保洁，不包括污染治理等），路灯管养单价约为100-130元/盏·年（不包括电费，仅指日常维修维护）。
相较于其他PPP项目，环卫项目运营成本涉及子项较为繁琐、每一子项均需单独核算，且项目执行者需从总体上对项目的人员配置、车辆配置、清扫保洁方式和垃圾收集工艺做出合理安排及假设。下面本文主要就环卫项目运营成本中占比最大的人力成本、车辆运营维护成本进行重点分析。
1、人力成本
环卫行业目前属于劳动密集型行业，需要大量的清扫保洁人员、驾驶员等一线工人。根据调查数据显示，环卫项目的运营成本中，人力成本是环卫项目运营成本的主要构成部分，约占总运营成本的50%-60%。其中，清扫保洁员在全部人员安排中占比可达80%，因此环卫项目人员成本测算的关键在于确定清扫保洁员的数量。要确定清扫保洁员的数量，需结合三方面因素综合考虑：道路等级划分、人工清扫保洁面积和道路清扫班次作业定额。
1.1 道路等级划分
根据建设部发布的《城市环境卫生质量标准》（建城〔1997〕21号）规定，道路保洁等级划分和道路保洁质量要求应符合下述表1和表2规定：
表1 道路保洁等级划分
不同等级道路保洁质量要求也不同，具体如下表所示：
表2 道路保洁质量要求
如表2所示，除特大城市和大城市外，其他城市的作业标准可根据实际情况自行确定，包括但不限于清扫保洁班次、清扫保洁时长、洒水次数等。在项目实操过程中，大部分地区在参照表1所述的等级划分条件的基础上，根据实际情况和政府方需求确定不同道路等级。道路等级的划分和作业标准是环卫项目测算的关键前提条件。
1.2 人工清扫保洁面积
人工清扫保洁面积即是指在项目合作范围内需要通过人工作业方式完成的清扫保洁面积。人工清扫保洁面积的确定应基于政府方提供的道路明细表（表中要素应涵盖道路长度、宽度、绿化带长度及宽度、是否有隔离带、人行道宽度、非机动车道宽度等），并参考中华人民共和国住房和城乡建设部2008年发布的《城镇市容环境卫生劳动定额》（HLD47-101-2008）（以下简称：环卫劳动定额）有关规定确定（若项目所在省市有当地定额标准，则可参考当地定额）。
根据环卫劳动定额的规定，道路清扫保洁作业量示意图及计算方式如下所示：
图1 道路清扫、保洁作业量示意图
道路清扫保洁面积计算公式：
式中：
∑A——道路清扫保洁总面积
L——道路单边长度
B1、B5——道路人行道宽度（无人行道的B1=0、B5=0）
B2、B6——道路设非机动车道的宽度（无分隔标志的视作2m宽度）
B3、B7——道路设机动车道与非机动车道分隔设施的机动车道一侧的2m宽度；
B4、B8——道路设隔离设施的两边2m的宽度；
C1、C2——需折算的机动车道清扫保洁的面积。
其中：
（1）人行道清扫、保洁作业量以全面积计算；
（2）非机动车道道路清扫、保洁作业量以全面积计算；
（3）道路无非机动车道和机动车道隔离标志的，道路清扫、保洁面积按人行道边沿石向路面中心延伸2m宽度计算，其余车行道路面面积按60%折算；
（4）道路有非机动车道和机动车道分隔标志的，车行道路面清扫、保洁面积如下：
a)非机动车道与机动车道有分隔标志（无隔离设施）的机动车道宽度12m以内的路面清扫、保洁面积按40%折算；12m以上的按30%折算；
b)非机动车道与机动车道设有隔离设施的，隔离设施机动车道一侧的以2m宽度计算，其余机动车道路面清扫保洁面积的计算方法同a。
（5）人行天桥、地下通道、公共广场、步行街的清扫、保洁作业量以全面积计算。
根据上述计算方法和道路明细表，可计算出项目范围内的全部清扫保洁面积。但是，在项目实际执行过程中，考虑到环卫项目机械化率的提高和作业方式的优化，机动车道的清扫主要依靠扫路车或洗扫车作业且机动车道相对垃圾较少，清扫保洁员仅在看到垃圾时进行低频率的捡拾。因此，通常在实操中，确定人工清扫保洁面积时仅需考虑人行道和非机动车道面积，车行道的折算面积不考虑在内而是由社会投资方在报价时自行平衡。
1.3 道路清扫班次作业定额
根据环卫劳动定额，每个保洁员每班次的作业定额如下表所示：
表3 道路人工清扫、保洁作业定额
说明：1.道路等级的划分按建设部颁布的《城市环境卫生质量标准》中的有关规定执行；
2.本道路清扫保洁的班次定额是按清扫和保洁混合作业组织方式计算的，一、二级道路按每人每小时清扫1250m2、三级道路清扫1300m2、四级道路清扫1350m2，步行街清扫1300m2、公共广场清扫1600m2。清扫时间设定为2.5h，其余时间为该清扫面积内的巡回保洁时间。清扫时间在2.5h以外的，班次定额由各地市容环卫部门另行计算。
3.按以上定额确定的，每班次有效工时为6.5h；
4.如班次定额为单一（是指在有效工时内将道路清扫一遍）道路清扫的，班次有效工时为6h，一、二级道路清扫班次定额为7500m2，三级道路清扫班次定额为7800m2，四级道路清扫班次定额为8100m2。
但是，在实操中，由于《城镇市容环境卫生劳动定额》是2008年发布的，距今已有10年时间，考虑到目前道路质量的提高及环卫作业方式的优化，通常在测算时应在上述定额的基础上上浮一定比例作为定额测算的依据，举例：一、二级道路班次作业定额上浮50%、三级道路班次作业定额上浮50%、四级道路班次作业定额上浮60%（该百分比仅为示例）。不同等级道路的浮动比例可以相同，也可以不同，但参照标准应当是基于不同等级道路的保洁质量要求，为达到不同等级道路的保洁质量要求保洁员所付出的精力和时间不同。
同时需注意，①若项目所在省市有当地市容环境卫生定额，应优先参考当地定额；②现在部分城市已经引入了小型清洗车用来清扫和冲洗人行道，如西安，因此，随着环卫作业方式的优化提升，上述人工班次作业定额也会发生变化，实操中应根据项目所在地的地域情况及机械作业条件合理确定。
1.4 道路清扫保洁员数量计算
结合上述三方面因素考虑，即可计算出每一等级道路所需配置的道路清扫保洁员数量。举例如下：
某项目合作范围内的二级道路人工作业面积共计10000m2，当地环卫作业标准要求保洁员每天清扫保洁连续在线16小时即2个班次，人均班次作业定额按照国家标准上浮50%，即为3125×（1+50%）=4687m2/班次·人。则本项目二级道路清扫保洁所需的道路清扫保洁员数量为10000/4687×2×1.4=6人。
其中，1.4是岗位调整系数。因环卫工作为全年365天不间断作业，根据法律规定，我国的法定工作时间是每月21.75天，全年即为21.75×12=261天。因此，岗位调整系数=365/261=1.4。
参考上述计算方式，我们可以计算出每一等级道路所需配置的清扫保洁员数量，加总可得本项目所需的全部清扫保洁员数量。同样，驾驶员数量亦需要结合岗位调整系数和作业班次确定，此处不再赘述。
1.5 清扫保洁员人力成本
在考虑清扫保洁员的人力成本时，另有以下四点需注意：
（1）人力成本通常按照项目所在地的最低工资标准测算。因为，在项目实际执行过程中项目公司通常不会招聘足额保洁员，而是选择招聘较少保洁员通过加班给付加班费的方式来节约成本（主要指节约公司承担的社保公积金部分）。与此同时，由于环卫保洁员的工资水平普遍偏低，因此保洁员也愿意通过付出加班时间以获取更高收入。因此，最低工资标准和足额保洁员已给予项目公司较大的成本把控区间；
（2）对于一线作业的环卫工人，部分地区的省市政府会给予专项补贴，如陕西省汉中市环卫工人的社保由陕西省和汉中市各补贴一部分。因此应根据项目所在地实际情况核实确认是否有该项补贴的存在；
（3）由于一线工人长期在道路上工作，危险系数相对较高。虽无法律强制规定，但依照行业惯例，项目公司通常会为一线工人购买商业保险；
（4）由于一线全年365天不间断工作，因此在计算人力成本时须按照岗位数而非全部人员数计算国家法定节假日加班工资。举例，就清扫保洁员而言，1个岗位所需的人员数为1.4个，在计算法定节假日加班工资时应按照1个人计算而不是1.4个，因为在节假日当天仅有1个人在岗。
综合上述全部内容，在环卫项目财务测算中占比很高的人力成本即可计算出来，这也解决了环卫项目测算的一大难题。该部分内容计算时环环相扣，测算人员需清晰了解项目整体框架和各环节之间的关系。
2、环卫车辆运营维护成本
环卫项目财务测算时，车辆的运营维护成本是环卫项目测算的第二大项成本。车辆的运营维护成本主要包括燃油费、维修维护费、保险费三项。
2.1 燃油费
车辆燃油费的测算基于两个因素确定：作业里程和每公里油耗。
（1）作业里程
作业里程数通常可通过机械作业道路长度、作业频次、道路宽度等确定；车辆的每公里油耗可参考当地定额、车辆出厂说明、可获知的车辆实际使用数据确定。在确定作业里程时还需注意，道路机械清扫是沿道路两边的沟底进行作业，即每条道路均需正反向作业两次；道路机械洒水要根据道路宽度确定是否需正反向作业两次，通常四车道及以下道路仅需单向作业一次，四车道以上道路需正反向作业两次。
举例：①一条满足机械作业条件的道路长10公里，②该条道路为四车道，车行道中间无隔离设施，③该条道路的清扫保洁频次为每日3次、洒水作业频次为每日3次；④扫路车和洒水车吨位均为5t以上。
根据以上信息：该道路机械清扫需沿道路两侧沟底正反向作业两次、机械洒水仅需单向作业一次。计算可得：该条道路每日的机械清扫作业里程为10×2×3=60公里；该条道路每日的洒水作业里程为10×3×1=30公里。
（2）车辆每公里油耗
确定完机械作业里程后，下一步即可根据扫路车和洒水车的每公里油耗计算车辆消耗的燃油费。在《江西省城市市容环境卫生统一劳动费用定额》（试行）中有定额数据可供参考：
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