7月初，民政部、国家发改委正式印发《民政事业发展第十三个五年规划》，明确“十三五”期间将在全国范围内建立健全“公建民营”管理办法，加大公办养老机构实行“公建民营”试点工作力度。
再往前推至3月，央行等五部门还发文明确支持各地采取PPP模式建设或发展养老机构，鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制，为社会资本投资参与养老服务业提供融资支持，积极探索与政府购买基本健康养老服务配套的金融支持模式。
“总投资2.2亿，1500张床位，四星级服务标准，有养护有医疗，依靠开封自身的财力，这样的项目以前想都不敢想。”开封市财政局副局长、PPP中心主任刘福启说，正是因为有了PPP模式，我们这样的中小型城市才有可能建设这样的养老项目。
对于财政收入刚刚过百亿的开封市来说，推广PPP模式对于降低财政压力意义重大。据了解，在当地这个民生养老院项目中，财政一次性投资后将不再提供资金补偿，而是采取以投资换床位，以床位补缺口的方式，既保障了社会资本的盈利空间，又将财政压力降到最低。
2亿多项目社会资本投1.7亿
2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》。根据这份意见，2020年我国60周岁以上老年人口将达到2.43亿，2025年将突破3亿，人口老龄化压力可见一斑。
从河南省统计年鉴中的数据来看，开封市人口老龄化进程显然快于全国水平：2014年，开封市65岁及以上人口在总人口中占比已经达到10.2%。按照国际标准，开封已经是一个严重老龄化的城市。
国务院定下的中期目标是，到2020年，全国社会养老床位数达到每千名老年人35到40张，而开封市的现实是，截至2014年，该市每千名老年人拥有床位数仅为21张，要达到国务院定下的目标，还需要近2万张床位。
在开封市现有的151家养老机构中，公办75家拥有床位近8000张，入住人数超过5500人，和全国相比，这个入住水平并不低。但在众多养老机构中，规模在100张床位以下的占大多数，而且服务水平良莠不齐。
“开封需要一家成规模的养老机构．”刘福启说，开封的养老产业不仅要服务本市老人，也将吸引周边城市人口到开封养老。
在河南省，开封是比较少见的以旅游业为主的地级市，与河南省内其他城市相比，开封市工业发展较为落后，人均GDP在河南省18个地级市中排名第13位，去年的财政收入首次过百亿，甚至不及江苏省的许多县级市。
养老产业有短板，地方财政却难以支持，在这样的情况下，政府与社会资本合作的PPP模式为开封市创造了条件。
7月中旬，开封市民生养老院PPP项目正式签约。签约桌上，一边坐着开封市民政局，另一边坐着河南宏锦源实业集团有限公司。
该项目是河南省第一批PPP重点推介项目、财政部第二批PPP示范项目及开封市首批PPP重点项目。
在这个总投资额为2.2亿元的项目中，政府配套工程投资3800万元，加上中央投资1430万元，剩下近1亿7000万元全部由社会资本方出资。“对于像开封这样的中小型城市来说，要发展公共事业，PPP模式是一个很好的机会。”刘福启说。
实物补偿提高项目可持续性
从数据来看，养老项目似乎更难赢得社会资本的芳心：中国老龄科学研究中心发布数据显示，全国养老机构空置率高达48%，在被访养老机构中，有利润盈余的养老机构比例为19.4%，32.5%的机构亏损，48.1%的机构基本持平。
在民生养老院这个项目中，按照刘福启的介绍，政府方出资5000多万元，换取了养老院中的500张床位。根据合同，这部分床位必须以低于市场的价格，提供给开封市的三无老人使用。
金永祥认为，PPP项目多数集中在基础设施或者公共服务领域，参与PPP项目的民营企业必须转变观念，承认长周期、低风险、低回报的项目特性，有意愿从事公共事业。
虽然低风险伴随低回报具有合理性，但资本的逐利性不容否认，PPP项目要落地，也必须具有合理的盈利空间。
“落地难不难关键看项目做得怎么样。”金永祥认为，政府推出PPP项目，必须能够得到社会资本和金融机构的认可，能够与市场对接，才是项目落地的前提。
不仅如此，该项目中的政府投资为一次性投资，项目未来不会享受除了养老产业统一补贴外的其他资金补贴。
目前开封市三无老人只有50多个，500张预留床位显然大大超出了实际需求，全部按照低于市场价格方式提供，明显会降低社会资本方的盈利能力，放大了可行性缺口。
刘福启介绍，为了填补可行性缺口，项目在设计过程中进行了精确的测算，500张床位中将有255张床位交付项目公司，作为年度项目差额收益补偿，只有当255张床位收益不能补偿时，才需要财政以货币补偿，且财政支出上限为288.15万/年。
金永祥认为，民生养老院项目把项目自身资源作为合作条件与社会资本合作，一方面减少了财政压力，另一方面也使得PPP项目真正可持续。
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