项目后评价，是指在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策的机制。政府投资项目是中国经济发展的重要动力之一，但是一般认为政府投资的成本要高于私人投资，效率要低于私人投资，在该领域开展项目后评价对于降低成本、改善效率、提高决策水平都具有十分重要的意义。
随着我国政府投资项目逐年增加，总额愈加增大，中央和地方政府都非常重视项目后评价工作的顶层设计和制度建设。
《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法（试行）的通知》（发改投资[2008]2959号）要求建立和完善政府投资项目的后评价制度，提高政府投资决策水平和投资收益。《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2014]2129号）进一步完善了项目后评价管理办法，并制定了《中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》。
《广东省省级政府投资项目后评价管理办法（试行）》（粤发改投资〔2011〕1192号）要求在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后，选择部分项目，将项目建成后所达到的实际效果与项目可行性研究报告、初步设计概算及审批文件的主要内容进行对比分析，针对差距寻找原因，总结项目决策和建设管理过程中的经验教训，提出相应对策建议，为以后的投资决策和建设管理改进提供依据。《深圳市发展和改革委员会关于印发<深圳市政府投资项目后评价管理办法>的通知》（深发改规〔2018〕2号）要求加强市政府投资项目事后监管，提高政府投资决策和建设管理水平，提升政府投资效益。
自2014年以来，我国在基础设施和公共服务领域大力推行ppp模式，鼓励各类社会资本积极参与到ppp项目的建设和运营中来。虽然中央和地方各政府部门各类政策文件的密集出台，极大促进了PPP行业的发展和规范，但是这些政策文件中鲜有提及PPP项目后评价的管理办法和操作流程。这主要是由于当前众多的PPP项目都还处于建设阶段和运营期初期，而PPP项目的合作期一般都在10年到30年之间，因此距离合作期满为时尚远。但笔者认为制度建设应未雨绸缪，莫临渴而掘井。况且随着许多进入运营阶段的PPP项目可能会出现提前终止的情况，对这些项目进行规范的后评价日益迫切。因此，PPP项目的后评价制度建设已经势在必行。
二、传统政府投资项目后评价
与PPP项目后评价的异同
虽然PPP项目大多也都是基础设施和公共服务项目，但是由于操作模式不同，PPP项目的后评价与传统政府投资项目的后评价也会存在很多差异。这些差异主要体现在以下几个方面：
1. 评价角度不同
2. 评价的时点不同
传统的政府投资项目一般是在建设完成后6到18个月内完成自评报告，在完成自评报告后选择重大或典型项目开展项目后评价。而PPP项目的合作期短则十几年，多则将近三十年。为了更加准确完整地评价项目效益，在项目接近移交日或项目合作期满后方才能够开展PPP项目后评价工作。
3. 评价的准确性和完整性不同
传统的政府投资项目进行项目后评价所依靠的评价标准大都只是来源于可行性研究报告、初步设计概算、审批文件和项目的自我评价报告，这些文件大都是项目前期或者建设期的参考资料，后期运营产生的经济效益和社会效益并不在评价范围内，并且没有专门的机构负责收集运营期的数据。因此传统政府投资项目后评价的准确性和完整性相对较低，并不能完全反映项目的实际运营效益。
而PPP项目一般都由项目公司进行了几年到几十年的专业运营，可供参考的数据十分丰富，可供查阅的文件材料也十分多样，特别是由于定期对项目公司的运营效果进行绩效考核，考核结果可以为项目后评价提供准确和连贯的数据资料，为在项目后评价中应用大数据分析提供了可能性。这样不仅可以较为完全地反映项目的实际运营效益，还可以通过分析数据获得项目各个方面的运行趋势，从而为其他同类项目提供有价值的参考和预测。可以说PPP项目后评价相对于政府投资项目后评价大幅提高了项目后评价的准确性和完整性。
4. 项目后评价的非强制性相同
政府投资项目并不强制要求每一个项目都进行项目后评价，这一点也同样适用于PPP项目。根据《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2014]2129号）第十二条规定，列入后评价年度计划的项目主要从以下项目中选择：
（一）对行业和地区发展、产业结构调整有重大指导和示范意义的项目；
（二）对节约资源、保护生态环境、促进社会发展、维护国家安全有重大影响的项目；
（三）对优化资源配置、调整投资方向、优化重大布局有重要借鉴作用的项目；
（四）采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新型投融资和运营模式，以及其他具有特殊示范意义的项目；
（五）跨地区、跨流域、工期长、投资大、建设条件复杂，以及项目建设过程中发生重大方案调整的项目；
（六）征地拆迁、移民安置规模较大，可能对贫困地区、贫困人口及其他弱势群体影响较大的项目，特别是在项目实施过程中发生过社会稳定事件的；
（七）使用中央预算内投资数额较大且比例较高的项目；
（八）重大社会民生项目；
由此可见，政府投资项目中进行项目后评价的项目都是具有重大影响的项目。这是由于落实项目后评价制度需要协调多方面的工作，并且耗费一定人力、物力、财力，对于国家、社会和行业发展没有重大影响的项目来说，进行项目后评价工作可能是不经济的。同样，对于PPP项目来说，并非所有的PPP项目都是对于国家、社会和行业发展有重大影响的项目，因此PPP项目也应该参照发改投资[2014]2129号文之第十二条的规定，选择性地开展项目后评价工作，无需强制要求全部PPP项目都进行项目后评价。
三、以往项目后评价存在的问题
自关于项目后评价的多个政策文件颁布以来，项目后评价制度在许多项目上得到了贯彻和执行，在实践中项目后评价工作中存在的许多问题也都逐渐暴露出来。这些问题主要体现在以下几个方面：
1. 建设单位配合不积极，由项目后评价机构自行协调难度较大
《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2014]2129号）要求“国家发展改革委根据项目后评价年度计划，委托具备相应资质的工程咨询机构承担项目后评价任务。”因此，项目后评价工作一般都由工程咨询机构负责具体执行。
但是工程咨询机构并非政府部门，没有相应的行政权力，因此只能通过借助委托方的力量和自身的沟通能力来推动项目开展。然而，由于很多建设单位并不能正确理解后评价工作的意义，因此即使接到评审机构下发的评审通知后为工程咨询机构开展项目后评价工作提供各种资料和其他便利的积极性仍然很低。这导致了很多项目的后评价工作进展比较迟缓，无法及时总结项目的经验教训以供其他项目借鉴。
2. 项目后评价机构缺乏独立性和探究精神，使得项目后评价流于形式
开展项目后评价工作的主要目的是为了总结与社会公众利益有重大关系的政府投资项目的经验教训，以便在今后的其他项目中提高政府决策水平。归根结底，项目后评价工作是要对公众利益负责。这与审计部门对各级政府部门的行政支出行为及其效果进行审计并发表审计意见相似，因此项目后评价工作也要求实际执行这项工作的工程咨询机构具有类似于审计部门的独立性。
但是，由于项目后评价行业处于早期阶段，并没有一个如审计署的部门对工程咨询机构出具的项目后评价报告进行有效监督，因此从事项目后评价工作的工程咨询机构大都缺乏独立性，对项目目标的达成、项目实施效果的实现、项目各类数据的获取很大程度上依赖建设单位，鲜有像会计师事务所保持合理职业怀疑、交叉印证审计证据一样的探究精神和规定程序。而建设单位为了提高自身政绩，通常报喜不报忧，或是对存在的问题蜻蜓点水般地反馈给工程咨询机构，最终使得整个项目后评价工作流于形式。
3. 项目后评价的专业人员较为匮乏，综合性工程咨询机构不多
由于项目后评价制度确立的时间还不长，项目后评价行业处于起步阶段，且项目后评价工作要求评价人员具有包括设计施工、财务管理、法律法规、效益评价等全方位的知识，因此当前能够有效进行项目后评价的专业人员较为匮乏。而由于项目后评价涉及上述众多领域的知识，能够将上述这些领域的专业人员进行有效整合以提供专业项目后评价服务的综合性工程咨询机构亦不多见。
四、关于开展PPP项目后评价的
具体操作建议
由于PPP项目后评价与传统的政府投资项目存在一些差异，且过去项目后评价暴露出了一些问题，因此本文针对这些差异和问题提出以下针对性的具体操作建议：
1. 针对PPP项目后评价与传统政府投资项目后评价差异的操作建议
（1） 针对PPP项目需要从政府方和社会资本方两个角度开展后评价工作的情况，建议在明确具有重大影响的PPP项目范围后，政府方对范围内PPP项目强制开展项目后评价工作，社会资本方根据自身情况决定是否需要开展项目后评价。之所以建议政府方强制开展，主要是出于以下考虑：首先，具有重大影响的PPP项目都关乎重大公共利益，认真总结该项目的经验教训能够为政府的绩效考核和今后其他同类项目的实施提供重要的参考资料；其次，政府方本身并不负责具体运营项目，因此并不能完全掌握判断项目运营是否达到预期的基础资料，这些资料需要由其委托的工程咨询机构协调多方获取并整理、汇总并归纳；最后，政府方实施机构一般都是本级政府授权的某个具体部门，该部门本身并不具有专门针对某一项目开展项目后评价的能力和精力，因此需要借助工程咨询机构的专业能力，并使工程咨询机构专注于该项目。而社会资本方由于实际负责运营该项目，因此掌握的信息更为全面，如果其内部设置了完整规范的评价流程对项目进行跟踪评价，则没有必要对项目再进行后评价。因此是否聘请工程咨询从社会资本方的角度进行项目后评价由其自主决定更为合适。但是由于很多数据资料实际由社会资本掌握，为方便政府方委托的工程咨询机构进行项目后评价，项目协议中就应明确社会资本方具有无条件配合政府方委托的工程咨询机构进行项目后评价的义务，并明确怠于配合的惩处机制，保障项目后评价的顺利开展。
（2） 针对PPP项目后评价需要在项目接近移交日或项目合作期满后方可开展的情况，建议政府尽早颁布政策法规强制要求项目相关各方建立完善的资料和数据管理保存制度，并从法律层面赋予执行项目后评价的工程咨询机构查阅资料和数据的权利。由于PPP项目一般具有较长的运营年限，因此很有可能出现由于保管不善而导致资料、数据丢失的情况。另外，如果出于某些目的，政府方和社会资本方的一些人员有可能会在此期间故意篡改或销毁这些数据资料。因此出台强制规定保存项目数据资料显得尤为重要。
另外，可以考虑在项目建设完成后先行开展一次针对交易阶段和融资建设阶段的评价工作，以便在项目合作期初期就可以掌握项目的大致情况，并结合今后的历次中期评估为最终的项目后评价打下基础。
（3） 针对PPP项目后评价可供参考的资料更加丰富、评价的准确性和完整性更高的情况，建议统一为PPP项目后评价分门别类地设置关键性的分析指标，并构建大数据系统对基础数据进行记录，对这些关键性的分析指标进行计算和趋势展现，从而形成同类项目的横向比较，为同类项目实施效果对比提供依据，为今后实施的同类项目决策提供参考。
2. 针对在PPP项目后评价中改进以往项目后评价问题的操作建议
（1） 针对建设单位对项目后评价工作配合不积极的情况，本文提出如下建议：首先，PPP项目的建设单位一般为项目公司，项目公司在移交日后或移交日后质保期满时会进行注销清算，故而在此之前应完成项目后评价的相关工作，否则将不会有建设单位配合开展项目后评价工作，更谈不上积极配合。另外，为保障PPP项目后评价工作的顺利开展，建议政府方派出监察部门人员、社会资本方派出内控部门人员与项目后评价咨询机构共同开展相关工作，督促政府各部门和项目公司配合项目后评价的实施。同时，项目协议绩效考核体系中也可以将PPP项目后评价的配合程度作为考核目标之一，或在项目协议约定将配合完成PPP项目后评价作为项目公司可以注销清算的条件之一。
（2） 对于项目后评价咨询机构缺乏独立性的情况，建议PPP主管部门成立专门的PPP项目后评价报告审查部门，对后评价报告进行审核，对未在项目后评价工作中保持独立性、未尽到评价责任的咨询机构进行查处。另外，工程咨询行业协会也应当对执行PPP项目后评价工作的工程咨询机构设立专有的职业规范，以提高和保持行业自律。
（3） 针对项目后评价的专业人员较为匮乏，全方位工程咨询机构不多的情况，一方面应建立健全PPP项目后评价专业人员的培养机制，如在高校设立项目后评价专业、由工程咨询协会增加注册咨询工程师考试在项目后评价方面的考查内容；另一方面应鼓励工程咨询机构的兼并整合，培育能够为PPP项目提供项目后评价的综合性工程咨询机构。
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