2014年4月，兰州市的多位市民向当地媒体反应，其家中的自然水有一股浓烈的气味。随后，兰州市唯一的供水企业威立雅水务公司对水质进行检测，4月10日17时出厂水苯含量、10日22时自流沟苯含量、11日2时自流沟苯含量均远超出国家限值的10微克/升。4月11日上午，新华网率先报道兰州自来水苯超标一事，随后腾讯、新浪、网易等主流网络媒体纷纷主动介入事件报道，引发当地民众对于自来水安全问题的恐慌，兰州自来水危机正式爆发。该事件引起兰州市部分区域停水，同时由于居民的恐慌情绪蔓延，尚未停水地区的居民不敢使用自来水，导致大量居民哄抢生活用水，造成重大不良社会影响。兰州市政府11日下午举行新闻发布会称，兰州主城区自来水未受大影响，但不建议市民24小时内饮用，政府将每两个小时向市民公布一次检查结果。截至14日上午7点，全市才恢复自来水的正常供水。
事后经调查，事故直接原因为兰州威立雅水务公司4号、3号自流沟由于超期服役，沟体伸缩缝防渗材料出现裂痕和缝隙，兰州石化公司历史积存的地下含油污水渗入自流沟，对输水水体造成苯污染，致使局部自来水苯超标。事故调查组认定，兰州威立雅仅有维修资金计划，但无实际投入，虽已知水厂自流沟埋设于地下污油环境，但没有采取相应风险防范措施，自2007年以后，公司没有相应的维修工程记录。
这一事件中，供水企业对其设施的运营维护不到位自然是事故的主要和直接原因所在，但是其中暴露出来的政府监管缺失问题，同样值得思考。事故中的自流沟已经用了50多年，期间仅有一些简单修补，不能完全阻挡污水渗漏，双方都对自流沟多年来的威胁重视不够，企业出于成本考虑对自流沟的维护不利，加上政府疏于履行其监管职责，这才导致了污染事故的发生。
二、ppp项目激增带来的
公共安全隐患
2013年底，为进一步推进市场化，提高市场效率，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，财政部和国家发改委积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式，其后陆续发布的一系列政策文件，带动了ppp模式在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的普遍应用，新一轮 PPP热潮就此展开。截至2018年10月31日，财政部全国PPP综合信息平台项目管理库（以下简称“信息平台”）显示入库项目数量达到8441个，项目规模共计12.59万亿元 。
PPP模式合作范围一般为政府负有提供义务的公共服务和基础设施类项目，该类项目对居民日常生活通常具有重大的影响，涉及公共安全和社会稳定。然而，随着各地PPP项目的迅速扩张，其带来的公共安全隐患也日益凸显。一方面，企业从降低成本提高利润等自身利益角度出发，有着节约成本，疏于管理，忽略公共安全需求的天然动机，另一方面，一些地方的政府部门抱着“项目委托给企业以后就是企业的事了”的想法，认为PPP合同约定由项目公司负责项目的运营，承担运营风险，一旦与企业签订了PPP合作协议，出了事故——尤其是在运营过程中出了事故——企业就要担责，使得对有关公共安全事项的监管反而不如过往，为项目埋下了安全隐患。值得注意的是，目前大部分进入执行阶段的PPP项目尚处于建设阶段或刚进入运营阶段，因为建设工程方面相关监管制度相对完整，以上安全隐患体现并不突出，可以预见的是，未来随着项目陆续投入运营，监管制度和管理经验的缺失，会将上述隐患更充分地暴露出来。
三、PPP模式下行政监管对公共安全的必要性
PPP模式下，除了合同约束外，外部的监管主要体现在四个方面，即行政监管、司法监管、行业监管和社会监管。在我国，由于社会公众和政府间的沟通渠道的发展现状，导致社会监管体系短期内难以形成；而在基础设施和公用服务领域行业组织尚未系统形成，致使行业监督难以发挥实质作用；而司法监管由于具有滞后性，对于公共安全事项难以做到防患于未然。因此，现阶段PPP模式下对于公共安全的保护，主要还是需要依靠行政监管来实现，行政监管对于PPP模式下公共安全的必要性，还体现在以下几个方面：
（1）监督机制及法律体系尚未建成
（2）政府方的履约监督具有局限性
在PPP模式下，政府方和项目公司之间首先建立的是合同关系，项目公司负责项目的建设（存量项目除外）和运营，而政府方作为项目合同的相对方，可以行使包括批准权、知情权、现场检查权、介入权、绩效考核权和中期评估权等在内的一系列履约监管权利，同时政府方也有可能通过直接参股项目公司的方式成为项目公司股东并有权向项目公司委派董事及管理人员，以更深入地参与项目公司管理、实现知情权，有效预防的目的。但是包括上述方式在内的现有的履约监管方式对公共安全的保障存在一定的局限性，例如合同本身的风险（合同中的监督权利约定不完整、不清晰、不合理导致实际监督执行受阻等）、当事人的诚信及履约能力风险等。公共安全问题不同于一般的绩效考核事项，其容错性较低且往往具有重大的负面影响力和不可逆性，如果没有带有强制性的行政监督权的介入，会给人民的生命财产安全和社会稳定带来严重隐患。
（3）行业主管部门履约监督压力过大且能力有限
PPP项目近几年数量激增，且行业集中度比较高，根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》数据显示，截至2018年第三季度末，管理库内各行业PPP项目累计项目数及投资额如图1和图2。其中，项目数前三位分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目总数的62.3%；投资额前三位分别是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占管理库总投资额的72.2%。
图1 三季度管理库项目数行业分布（个）
图2 三季度管理库项目投资额行业分布（亿元）
管理库内各行业PPP项目累计落地项目数及投资额如图3和图4。其中累计落地项目数前三位分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别是1,651个、564个和410个，合计占落地项目总数的64.2%。累计落地项目投资额前三位分别为市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为21,837亿元、15,751亿元和8,607亿元，合计占落地项目总投资额的73.2%，如图3和4。
图3 截至三季度落地项目数行业分布（个）
图4 截至三季度落地投资额行业分布（亿元）
PPP模式下，政府方通常由行业主管部门作为合同相对方，代表政府对项目公司行使相关权利、义务和履约监督。由于近年来的项目数量激增，各行业主管部门，尤其是项目集中度较高的行业主管部门面临的履约监督任务陡增，但是各行业主管部门在专业人员、工作负荷及主体意识等方面尚未做好充分准备，且虽然相关公共产品和服务在PPP模式下由社会资本提供，但在公共安全类事件发生时，政府方却依然是人民群众的直接“追责主体”，因此从防患于未然的角度出发，政府统一且有力的行政监督，依然是公共安全最有效的保障手段之一。
（4）利益驱动下的项目公司有对抗履约监管的动机
在PPP模式下，由项目公司具体负责项目的建设（存量项目除外）、生产经营和运营维护，当突发事件发生时，项目公司或社会资本作为实际运营方将最先获得信息，而政府方则通过项目公司上报、公共服务的使用者或相关者投诉以及相关监督机构的反馈等方式获得信息。在上述获得信息的渠道中，项目公司在事件发生时立刻上报是政府获得信息的最快捷的一种方式，但在利益的驱动下，这种方式一般很难实现。
首先，PPP项目回报机制一般遵循“按效付费”原则，建立与项目产出绩效挂钩的付费机制，因此项目公司收益与其服务质量是挂钩的，而服务质量是通过绩效考核体现出来的，当可能发生需要执行应急预案、临时接管或采取应急措施等会影响项目公司的产出水平与绩效考核分数，进而影响项目公司收入和社会资本方利益的事件时，在经济人假设条件下，项目公司可能无动力在突发事件发生的第一时间向政府汇报的情况，并有可能刻意进行隐瞒信息和自行补救，影响应急处理的时效性，错过控制突发事件的“黄金时间”，对公共利益和公共安全造成较大影响。
其次，项目公司服务质量受自身运营水平与外界环境的共同影响，因此为了体现公平、公正的原则，需要明确项目的边界条件，精确项目公司的职责范围，PPP项目一般对由于外界条件引起的服务水平下降设置了对应的免责条款，如污水处理厂项目一般设置进水水质超标免责条款；水环境治理项目一般设置上游水质超标免责条款等。同样在经济人假设条件下，当外界条件发生突发事件时，若属于项目公司免责的情况，根据PPP合同相关约定，项目公司只肩负起向政府及时报告的责任，不用为突发事件所导致的后果负主要责任，此时项目公司损失较小（如果对项目公司设施造成影响的除外），但是如果政府按照应急预案执行，项目公司可能面临协助调查、停产或临时介入等影响其收入与组织管理的情况，项目公司在利益驱动下可能将信息瞒报、迟报、延报，以减少自身利益损失。若该突发事件属于外界条件引起的，但项目公司仍需要承担责任的情况，项目公司将比较隐瞒信息所带来的潜在收益和曝光后可能付出的潜在成本，选择对自己更有利的一种处理方式。若隐瞒信息所带来的潜在收益较大，同样存在将信息瞒报、迟报、延报的情况。若该突发事件是由属于项目公司自身运营所引起的，政府或行政监督部门介入后，项目公司将可能面临行政处罚与经济罚款的双重惩罚，因此项目公司在利益驱动下，有可能选择在第一时间隐瞒有关消息，开展内部应急工作，控制突发事件。若项目公司无法通过自身应急抢救解决突发事件，使得该事件进一步恶化，政府获悉这一情况后，再走应急预案流程，采取应急措施，则可能错过了应急最佳时间，对公共利益和公共安全造成更大损害。
同时，PPP模式下，由项目公司负责项目的日常运营与维护，而项目公司的主要管理者和操作工人多为社会资本方提名或聘用的，尤其是中低层管理者和主要的技术操作者，政府一般提名一名董事和主管财务的副总经理，现有的人员架构为项目公司或社会资本方隐瞒信息提供了便捷性。
上述情形下，项目公司作为PPP合同的履约相对方，在履约过程中因其自身的利益考量，有可能降低甚至放弃对公共安全的保障力度，而政府方在合同下的保障和监管权利受到合同约束，可能因受到项目公司为保护自身利益的一系列举动的影响而导致效果大打折扣。
四、PPP模式下行政监管对
公共安全的保障现状
（1）监管主体定位及职责不清、缺乏组织协调
PPP模式下，涉及到的政府监管主体众多，而政府各部门之间、政府各层级之间对于PPP项目的监督权责界定不清晰，分工不明确，没有设置独立的监管机构，不利于监管权力的实施，在行使职权时易造成监管机构职能交叉，可能出现多重监管或者监管缺失。一方面，各部门都对项目有关的基础设施及公共服务领域拥有一定的监督权限，但它们之间的职责界定往往不够清晰，由此可能导致监管机构之间相互推诿责任，从而降低监管效率，留下公共安全监管漏洞。另一方面，PPP项目全生命周期长，涉及的部门和主体多，甚至在合作期内，还可能面临有关部门机构和职责的调整等情况，因此当前缺少专门监管主体和统一协调机制的情形下，未来可能因为机构职能的调整等原因导致部分项目政府监管的缺位。
（2）缺乏监管意识导致监管缺失或不到位
（3）缺乏高素质的监管队伍
PPP项目本身具有生命周期长、投资规模大、技术复杂、环境不确定因素多、项目建设与运营管理中的组织关系复杂等特点，且不同类型的项目在技术上各有特点，就公共安全事项的监管而言，涉及到了项目从规划、建设到运营的整个过程，不仅有专业的技术问题，还有法律合规、产品/服务定价、应急处理等各个方面的问题，因此需要一支兼顾工程技术、商务、法律、合同管理、财务投资及风险管理等各方面基本专业知识和技能的高素质人才队伍，才能对PPP项目在全生命周期中的公共安全事项进行全方位有效的监管和保障，就目前而言，大部分地方政府及行业主管部门尚达不到上述监管队伍的要求。
五、行政监督机制建设的有关建议
（1）完善行政监管相关制度建设
现有政策文件主要对项目前期程序与组织管理进行监督，但是缺乏系统的运营阶段的行政监管体系，因此有必要通过补充、完善现有政策规定或出台新的政策法规，为PPP项目运营监管提供上层建筑，涵盖PPP运营阶段的知情权、绩效考核机制、中期评估、公共服务调价机制、提前终止、临时接管、应急预案、特殊规定等方面内容，为公共安全提供全方位的制度保障。
（2）设置独立的监管机构
独立的监管机构是有效监管的重要条件之一。通过有效的机制设计，使监管机构独立于其他政府部门，明确其专门的监督职责，此举有利于监管权力的明确集中，监管机构得以有充分的精力积极履责，也才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。
（3）试行公益董事及质检专员等制度
在当前有关监管制度建设及独立监管部门难以短期内实现的背景下，也可以尝试采用独立组织/个人监管的模式，明确监管责任和义务，从监管效果入手，对当前的PPP项目进行相对有效的行政监管，确保公共安全事项得到有力监督，保障人民群众的生命财产安全。
由于PPP项目具有公益性特点，涉及政府部门较多，可以由政府组织各行业部门或社会公益人士、行业权威人士成立特别小组，委派固定的特别小组成员担任项目公司“公益董事”，代表政府行使行政监督的权利，并承担相应责任，并取消政府出资代表行政监管权利与职责。“公益董事”不受政府是否出资以及出资比例限制，对日常管理具有知情权和表决权，对损害公共利益，危害公共安全的事件具有一票否决权。
“公益董事”制度可以使权利与责任具体到个人，避免相互推卸责任，提高工作效率；实现政府在董事会层面对重大事项的行政监管。
同时，加强对PPP项目产出的行政监管机制，对核心产出指标建立实时监测机制。可能会发生公共安全事故的项目，政府方除了提名董事和主管财务的副总经理外，建议增加提名一名质检专员的权利，对运营的日常管理和项目产出的质量进行监督，配合项目公司每日对核心运营指标进行监测，并将监测结果进行记录，定期向实施机构或行业主管部门进行汇报，实现政府对项目运营状态的有效监管，确保基础设施安全和公共服务持续稳定。
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！