内容摘要：根据我国《政府采购法》规定，政府采购的采购方式主要有六种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
单一来源采购作为《政府采购法》规定的其中一种政府采购方式，其合规性是得到肯定的，但由于单一来源采购方式缺乏竞争，容易将采购方置于不利的位置，存在增加采购成本或滋生腐败现象的隐患。《政府采购法》也明确了采用单一来源采购的前提，根据该法第三十一条的规定，简单来说包括只能从唯一供应商处采购、紧急情况及添购等三种情形。
结合PPP项目，只能从唯一供应商处采购的具体情形较为复杂，根据财金[2014]113号文的规定，“项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式”；财政部令第18号第十三条，“投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：（一）招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购”。
根据PPP项目落地的情况，本文将使用单一来源采购的原因分为被动选择和主动选择。被动选择是指政府在开始采购该PPP项目时并不是采用单一来源，但却由于某种原因改变了招标形式。从具体的项目来看，主要原因都是由于参与该项目的供应商太少甚至只有一家，公开招标的模式连续失败,从而选择了单一来源。这种情况统称为唯一供应商——无竞争。
主动选择单一来源采购方式的情况有四种，一是由于专利、技术等原因只能从唯一供应商处采购，二是部分项目由于地域偏远、回报较低、资金需求量大等原因使得政府只能从唯一供应商处采购，三是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购，四是为保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购；其中情况三和四分别简称为紧急情况和项目一致性。
落地项目总体情况。截止到2018年8月底，全国共有8048个，11.66万亿的PPP项目落地，除了采购方式不详的项目外，其中使用公开招标的项目占据大半，有4191个，占52.08%；采用竞争性磋商采购的项目共有1454个。可见PPP项目中采用公开招标和竞争性磋商两种相对较为公开的采购方式较多，占全国项目的70%，剩余使用竞争性谈判、邀请招标和单一来源采购的项目仅占3%左右，使用单一来源采购方式的项目有134个。
单一来源采购原因分析。就全国落地PPP项目的情况来看，共有134个项目主动或被动选择了单一来源采购的采购方式，除去部分采用单一来源采购方式原因不详的项目外，主动选择和被动选择该采购方式的项目数量基本持平，被动选择稍多3个项目；在主动选择单一来源采购方式的项目中，50%的项目是为了保持项目一致性，这部分的项目由于已经与政府合作了一期项目，或是在原来的项目上进行改扩建，或是已经签署了合作备忘录等原因，为了保持项目在工艺、材料、设施、人员等方面的统一性和延续性，采用了单一来源采购方式选取项目供应商；因为发生紧急情况而选用单一来源采购方式的项目共有7个，这些紧急情况主要有抢险救灾、项目建设时间紧迫等。
各地区采用单一来源采购情况。从各地区项目情况看，吉林省有3个项目使用了单一来源采购，由于其中有两个项目的规模均在200亿以上，导致吉林省在所有地区中的项目规模上排名第一；从地区来看，华东地区有六个省份均有采用过单一来源采购方式，其中浙江省和山东省采用单一来源的项目个数最多，分别有23个和17个，新疆地区和安徽省也超过10个。
各地区采用单一来源采购原因。被动采用单一来源采购绝大部分是由于项目参与者太少导致项目多次流标后改变了采购方式，被动采用单一来源采购方式的地区主要集中在华东地区和华中地区。除去原因不详的项目后，采用单一来源采购最多的浙江省中，大部分的项目是被动采用单一来源采购来选择供应商，占比较高的原因还是保持项目的一致性；而华中地区的湖南省中90%的项目均是被动选择的单一来源采购方式，仅有一个项目是由于紧急情况而主动选择单一来源。
由于参与项目的供应商太少而不得不选择单一来源采购方式的地区集中度较高，可以看出选择单一来源采购与项目的地区分布有一定的关系。将地区以财政收入进行区间划分后可以看出，被动选择单一来源采购方式的地区主要是财政收入在30亿以下的区县级地区，而财政收入在100亿以上地区的项目主要为市本级或省本级的项目，这些项目或由于规模较大使得参与投标的供应商太少。
各中标人属采用单一来源采购选中的情况。大多数类型的企业均是由于参与投标的企业太少缺乏竞争而被动采用了单一来源采购方式，而其他运营商和综合环境服务商类型的中标人则大多是为了保持项目的一致性而主动采用了单一来源。污水处理类是运营商中标项目中采用单一来源采购方式最多的项目类型，共有15个项目，其中有9个均是为了保持项目一致性采用了单一来源采购方式，垃圾处理类和供热类的项目采用单一来源采购方式也较多。
在已经中标落地的PPP项目中，被动采用单一来源采购方式的项目个数与主动采用的项目个数相当，而被动采用单一来源采购方式的项目往往是由于参与该项目的供应商较少或仅有一个，导致项目多次流标从而改变了采购方式，这里不乏经历过多次采购仍然失败的案例。
污水处理行业项目。截止至2018年8月底，全国落地的8048个项目中共有811个为污水处理类项目，占比约为10.08%，而污水处理行业中共有21个项目采用了单一来源采购，占所有单一来源采购类项目的15.67%，是所有类型项目中占比最高的。
污水处理行业的项目选择采用单一来源采购的最主要原因是为了保持项目一致性，从具体的项目可以看出，这部分的项目均是在原有的项目上对其进行提标改造，由于供应商已经与政府合作了一期项目，为了保持项目在技术、设备等方面的一致性，通常政府会主动选择单一来源采购方式与供应商续签合约；其次是由于缺乏竞争，仅有唯一供应商可选择，这部分项目均经过多次招标流标，被动选择单一来源采购方式。
技术紧缺的行业。政府主动选择单一来源采购方式进行招标的项目中，有一部分是由于货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购，这些项目在一定程度上表明该行业的技术处于紧缺状态，只有较少的企业拥有着不可替代的专利技术。
从各行业的具体项目来看，没有哪个行业由于技术原因而大量使用单一来源采购方式，其中其他类的两个项目分别来自不同行业，一个是教育类其他，一个是政府基础设施建设其他，大部分的项目均是市政工程类，也有能源、科技等行业项目。
结论：部分地区PPP项目缺乏竞争。被动选择单一来源采购方式的地区主要是财政收入在30亿以下的区县级地区，这些地区可能由于财政问题使得主动参与其中的供应商较少，缺乏一定的竞争，经过几次失败的采购后不得不采用单一来源采购方式。采用单一来源采购的项目中由民企中标的个数最多。较其他背景性质的企业来说，民营企业参与污水处理行业以及参与部分财政收入较弱的偏远地区项目较多。
污水处理行业采用单一来源采购方式的项目最多。污水处理行业的项目主动和被动采用单一来源采购方式选取供应商的项目个数在所有行业中最多，其中最主要的原因是为了保持技术、设备等方面的一致性。市政工程有部分技术紧缺行业。城市亮化工程、地区集中供热及供水、电网改造建设与维护以及燃气基础设施建设等民生类PPP项目需求较多，但部分地区由于技术等原因导致只能选用单一来源，其中最明显的是新疆地区；能提供国际度假区和轨道交通项目的供应商在全国范围内都较少，这类行业属于技术确实紧缺行业。
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