年度重磅研究成果|中国PPP行业发展趋势报告2019(下篇)

PPP的规范和发展一个重要的因素就是要有统一的立法，有了统一的立法，各地政府、社会资本、咨询机构等PPP的参与各方才能做到有法可依。我国的PPP立法正在加快，为迎合社会各界的关切，2019年初我国首个PPP条例或将出台，引领PPP进入规范发展。

PPP条例对我国PPP的发展具有顶层设计意义，提供高层级的规范性指引。PPP立法首要解决政府部门之间职能分工；其次将建立PPP发展良好的法律解决机制；再次将会对PPP模式中法律合规性、财务合规性、财政合规性、立项必要性等基本问题进行明确。此外，PPP立法也将解决诸多实操争议问题。PPP立法将有效防范PPP相关风险，做到项目有稳定收益、成本可覆盖，风险可控。

2019年，规范有序仍将是推进PPP发展的主基调。随着PPP条例的颁布实施，PPP项目将会真正做到有章可寻、有法可依，使PPP项目能够依托市场，实现健康、可持续发展。

过去几年，PPP作为各地基础设施和公共服务建设中采取的一种重要投融资模式经历了过山车般的发展历程。我国PPP自2014年起开始快速发展，与此同时，政府兜底变相举债、明股实债、背离PPP改革初衷的“伪PPP”项目等乱象频生。随后2017年下半年开始各相关部委陆续出台政策文件对PPP市场进行规范和整顿。PPP的本质主要体现在公共产品、风险分配、项目运营、按效付费这四个基本特征上。2018年，在国家大力实施供给侧改革、防风险、降杠杆的重大任务下，PPP迎来了发展新局面。可以预见的是，随着相关政策的持续推进，PPP项目将越来越规范，逐渐回归本质的PPP将获得实质性发展，为推进我国供给侧结构性改革提供了更大的推力。

2019年，高质量规范发展成为PPP市场的主旋律。PPP市场随着政策的不断规范调整也会发生一些结构性变化，本源回归的PPP将持续发挥重要作用。PPP将有效扩大公共产品和公共服务的供给，在推动供给侧结构性改革方面换将继续发挥重要作用。

PPP政府支出是公共财政支出框架的重要部分。做好PPP政府支出管理有助于在PPP财承10%红线范围内提高财政资金使用效率；有助避免不合规的PPP项目支出责任形成政府隐性债务，防范政府债务风险。未来我国PPP政府支出管理将在以下四个方面进行规范：（1）将PPP财政支出责任纳入预算管理；（2）加强PPP项目财政支出的动态管理；（3）严守财政承受能力10%的红线；（4）明确政府性基金的合规使用及限制。在国家控制债务风险的大环境下，未来政府性基金预算能否持续使用、基金预算的使用原则等，有待政策予以规范。

2019年，在严防地方政府债务风险的大背景下，财政部势必将进一步强化PPP政府财政支出管理工作，严控10%财承底线。与此同时，主管部门也将从支出测算公式、参数取值方法等技术方面进一步完善财政承受能力论证指引，从而更好地指导开展财承论证工作。

与其他行业信用管理相比，PPP信用体系基本上涉及到各行各业，同时PPP项目涉及到政府方、社会资本方、金融机构、中介机构等主体。总体而言，PPP信用体系的建设比较复杂。近年来，尽管我国PPP信用体系的建设尚处在起步期，但随着PPP的不断规范发展，相关主管部门已经在积极开展相关工作。整体而言，未来PPP信用体系建设主要体现在以下方面：（1）增强PPP参与方的信用意识；（2）建立PPP信用约束机制；（3）完善PPP发展中的信用激励机制；（4）建立PPP的信用信息平台；（5）实施与PPP相关的信用支撑服务。

2019年，在政府和社会资本合作深入推进过程中，支撑PPP长期发展的信用体系建设步伐也将会不断加快。这对加快我国PPP信用体系的建立的步伐，促进PPP参与各方提高信用水平，规范运作PPP项目，从而更好地推动PPP模式健康、可持续发展，将起到持续稳定的促进作用。

2018年的监管工作主要是对前期监管政策的执行和落实，因此国家层面的PPP政策出台较少，主要是一些规范PPP运用和鼓励PPP具体行业发展的指导性政策。期间更多的是由地方政府出台的监管政策，其主要目的是对国家相关监管政策的延续和落实，健全与完善当地的PPP制度，以更好地推动本地PPP的制度化管理。92号文后，福建、江苏、深圳等地相继出台相关政策推进当地PPP项目的规范化、制度化发展。以江苏省为例，出台了《进一步鼓励支持民营资本参与PPP项目的实施意见》《江苏省PPP项目全生命周期法律顾问制度》等文件，省财政厅成立了“政府和社会资本合作办公室”，44个市县成立了PPP协调领导小组，31个市县在财政部门内部设立了PPP中心。随着PPP政策体系的不断完善，未来PPP制度化管理将主要集中于地方政府层面。

2019年，地方政府PPP制度化管理将不断加强，将会有越来越多的地方政府根据当地经济与PPP行业的发展，逐步出台有针对性的地方制度规定来指导行业发展。

过去几年，我国的PPP市场一直是国企占据绝对大头，2017年11月192号文发布，其要求央企对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平。文件发布后，国有企业大规模“囤积”PPP项目的势头得到遏制，回归了PPP项目引进社会资本特别是民营资本的初衷，优化了市场竞争环境。2018年，我国经济发展的不确定性明显上升，下行压力有所加大，企业经营困难增多。面对民营企业在经营发展中遇到市场、融资、转型等方面的困难和问题，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话，毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展，支持民营企业发展并走向更加广阔舞台。随后，多个部委和地方政府出台新政为民营企业发展营造良好发展环境。

2019年，我国PPP市场营商环境的将不断提高。在PPP轻建设，重运营的发展趋势下，那些拥有专业技术和运营能力的民营企业将在PPP舞台上大显身手，成为PPP项目的主力军。

近几年国务院、财政部、国家发改委等部门已出台多部文件鼓励运用PPP模式盘活存量资产，然而从2017年8月至2018年9月期间的项目管理库及项目储备库统计数据来看，存量项目占比较小且呈下降趋势，可见存量项目PPP的运作尚存较大的市场空间待挖掘。首先，采用PPP模式让更专业的运营商继续建设和运营存量项目，可以提高公用产品供给的质量和效率；其次，存量项目PPP模式运作可以盘活政府资产，缓解地方政府负债压力；再次，存量资产PPP项目中有利于构建合理的风险共担机制，建立完善的利益分配机制；最后，存量资产PPP项目可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入。

当前，已经有地方政府在采取措施为存量项目PPP模式运作创造积极条件。2019年，随着政府债务化解思路的逐步完善，存量项目PPP模式运作的必要条件及可行性不断成熟，存量项目PPP比例一定会呈现增长态势。

自2014年国家各部委开始推广PPP项目以来，政府各主管部门一直在强调PPP项目的绩效管理，要求政府按效付费。特别是PPP项目核心文件《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，均提出监测项目绩效指标、按实际绩效结果付费。随着大量落地PPP项目由建设转向运营，全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。PPP规范化的持续推进，PPP项目绩效管理也将由之前的推广提倡阶段进入到实质性发展阶段。“全方位、全过程、全覆盖”三个维度的绩效管理，必将提升项目运行的质量和效率，从而推动了PPP项目的良性发展。

2019年，随着推动绩效管理实质性发展的市场条件不断成熟，PPP项目绩效管理也将进入到实质性提高阶段。财政部出台具体的PPP项目绩效评价细则将十分重要和急迫，各个行业PPP项目的细化绩效考核指标也将自发地完善，地方政府也将出台具体的PPP项目绩效评价管理办法进行推进。

长期以来，我国PPP项目“融资难、融资贵”的问题便长期存在，并在一定程度上阻滞了项目的推进。根据梳理的融资相关政策及现状，目前银行融资仍然是PPP项目的主流融资渠道；其他PPP融资方式对项目及资金方都有较高的要求，且成本一般较高，难以实现。总体来看，我国PPP项目融资方式仍然十分单一。PPP资产证券化与PPP项目专项债都属于直接融资方式，具有规范、透明和风险分散的特点，相比银行贷款等间接融资方式而言，这两种模式有助于倒逼PPP项目规范运作，激励项目社会资本方或项目公司提高管理水平和创新商业模式。

2019年，随着地方政府对PPP项目的准确选择和规范实施，PPP项目的可融资性一定会得到提高，作为项目融资的周期性和经济性都较匹配的直接融资方式，一定会得到金融市场和投融资机构的青睐。因此，PPP资产证券化与PPP项目专项债的推出个案会逐渐增多，二者将形成“前端+后端”的有效互补，有助于解决当下PPP融资方面的一些瓶颈问题，政策效应叠加下PPP项目的融资速度也将进一步提速。