全民阅读PPP模式阻滞因素与实现路径研究

本号系《出版发行研究》与《出版参考》联合运营

本文刊登于《出版发行研究》杂志2018年11月刊

一、全民阅读工程与PPP供给模式

PPP是英文Public-Private Partnership 的简称，它是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。自2014年以来，我国大力倡导政府与社会资本合作，将其作为加快政府职能转变、改革供给方式的重要举措。PPP投资从最初的高速公路、垃圾处理等交通运输、市政工程类项目逐步扩展到养老、教育、文化等项目，并且在这些项目中还有进一步深化的趋势。

作为文化产业重要组成部分的全民阅读活动日益受到国家重视，并从制度和政策多方面逐渐加以推广和深化。2006年4月，多部委共同下发了《关于开展全民阅读活动的倡议书》，全民阅读工作首次进入国家视野。2014—2016年，国务院政府工作报告连续三次提到要倡导全民阅读，这意味着全民阅读被提升到国家层面。2018年1月1日正式实施的《公共图书馆法》，将多年来推动全民阅读的经验总结上升为法律制度。

全民阅读的文化产品供给既应该有阅读场馆的提供，也应该有阅读产品、阅读活动、阅读服务的产品跟进，这与PPP模式公共产品供给初衷上是一致的。具体地，我们用“三统一、两利用”来说明两者的契合性。①理念相统一。PPP模式的核心理念是提高公共产品和服务的质量与效率，实现国家的优化发展；全民阅读的核心理念是提高全民阅读质量，增强国家文化实力。所以，从理念上来看，两者是一致的。②利益相统一。PPP模式提供的是公共产品和服务，社会资本参与并不改变其维护公共利益的性质，为了保障公共利益，政府还要加强在PPP合作中的监管力度；全民阅读工程具有很强的社会公益属性。所以，从利益角度看，两者都是实现公共利益。③收益时间相统一。PPP模式适用的产品或服务期限较长，一般都是10~20年；而通过全民阅读提升全民文化素养也是一个潜移默化、深度滋养的长期过程。所以，从时间来看，两者的收益都需要时间来呈现。④融资模式利用。PPP模式就是利用社会资本来解决政府主导项目资金难的困境，并通过利益共享，鼓励社会资本参与；全民阅读工程实施十几年来，发展的限制因素之一就是资金不足，这严重局限了阅读项目的多样化开展。所以，从融资模式上看，PPP模式与全民阅读工程结合能充分发挥社会资本资金与运营的优势，但前提是还要提升全民阅读项目的盈利空间，以提高社会资本参与的积极性。⑤组织形式利用。PPP模式中社会资本的广泛参与，尤其是带动民营资本的参与，调动了参与的积极性，鼓励展开形式多样的产品供给，充分激发市场活力；全民阅读目前存在着供给主体与形式单一，服务质量与效率不高的问题，长此以往，势必会影响全民阅读工程的执行效果。所以，从组织形式上，充分利用PPP模式的组织优势，带动全民阅读多样化、高效率的发展。

由于全民阅读是一项全方位、系统化的工程，所以本文在论证中会涉及阅读产品供给端的出版业。

二、全民阅读PPP模式供给之阻滞因素分析

基于文化产业自身的特点，在推动PPP模式与全民阅读活动深度融合的过程中，不可避免地会存在着多样化的阻滞因素。这些因素有历史积存的，有发展过程中出现的，也有因文化产业、文化产品自身特性所产生的。

1. 根本矛盾：全民阅读长期以政府主导与PPP模式充分发挥市场作用的矛盾

在计划经济时代，文化产品主要由政府供给。随着市场经济的深化发展，市场与政府同时发力，我国文化产业得到了极大的繁荣与发展。但不可忽视的是，长期政府主导影响所产生的桎梏还深入存在，很多情况下文化产品供给还是靠政府的行政命令指挥。在夹缝中生存的民营出版单位，不管在运营发展、选题策划还是在科技运用、人员开发等方面都显示了传统出版单位不可比拟的优势，但是因为现有体制对民营出版单位种种限制，严重阻碍了其发展，影响了阅读产品与服务的多样化、高质量供给，束缚了市场机制的深度作用发挥。而PPP模式就是适应市场经济发展需求并为了更充分发挥市场机制的作用而产生的，打破了政府对公共文化产品的供给垄断。在全民阅读活动中，应该鼓励与引导民间资本参与其中，充分发挥民营文化出版企业的优势，从而建立起政府与市场两者的合作关系。

2. 形式矛盾：全民阅读供给形式相对单一与实际需求追求多样化矛盾

我国全民阅读产品和服务近些年有很大提升，形式也逐渐多样化，但是相较于人民群众的文化需求来说在数量和形式上还是远远不够的。可能的原因有以下几点：①文化交融助涨阅读需求。随着国家开放程度加大，国家间、地区间的文化相互交融程度不断深化，国民对文化的接纳度增强并渐渐转化为自主性的异文化期待，从而对阅读有了多样化追求。②社会发展精细阅读需求。不同类别人群对阅读产品和服务有各自的期待，这种期待在物质条件尚显匮乏、社会结构简单的年代并未显现出来，但物质生活的极大改善使阅读需求差异化凸显，社会发展引起的人口结构变化也促使了对阅读的精细化要求。③现代科技推动阅读需求。在科技落后的情况下，阅读的依托与展示形式也是单一的。随着科技的迅猛发展，科技承载了文化助推器的重任，改变着人类对文化的需求与体验。国民对阅读产品与服务多样化的强烈需求推动了科技与文化的交融，“互联网+”“大数据+”等都在极大程度上改变了阅读产品和服务的呈现形式。但是相较其他产业，文化产业与科技的融合与发展还是相对滞后，从数量到类型都还有较大提升空间，这些也为PPP模式与全民阅读相融合提供了可能。

3. 物化矛盾：全民阅读活动收益空间有限与社会资本参与逐利性的矛盾

PPP模式的核心理念之一就是“利益共享”，对于参与公共产品供给的社会资本方而言，看中的也是该模式收益稳定且可长期获益。相较于高速公路、发电厂等基础设施类“必然性”消费项目，阅读产品和服务具有“或然性”消费的特点，其收益受诸多因素的影响：①与国民整体文化素养呈正相关。一国国民整体文化素养水平越高，对文化产品的需求就越多且质量要求也高，这就要求有大量丰富且质量较高的阅读产品和服务满足国民需求。同时，整体国民素养也会随着文化供给产品的质量提升而提高，两者相得益彰。反之，整体国民文化素养水平偏低，对文化产品的需求就相对少，消费收益随之也会降低，影响了投资者收益，挫伤了其投资热情。②因个人偏好、能力认知呈差异化。不同群体对自身需求与能力接受范围之外的产品会不由自主地产生排斥，并且社会发展和个体自身情况也使阅读产品和服务需求不断更新。这使产品供给要顾及不同群体的需求，充分满足群体差异性，相较于其他基础设施投资项目来说，阅读产品和服务投资获益的持久性与稳定性都较弱。③受社会主流价值宏观环境影响。社会主流价值即是在多元价值并存的社会中对其他价值起主导和引领作用的价值。[9]不同的社会发展阶段，都有不同的但最能体现那个阶段特征的社会主流价值。全民阅读不仅要遵循着社会主流价值所构成的宏观环境背景的方向导向，而且要随主流价值环境变化而变化。这就使阅读产品和服务的供给者要保持对社会主流价值的预见力和敏感度，主动积极地顺应主流价值，才能使投资获得收益。

三、全民阅读PPP模式供给之科学路径分析

全民阅读PPP模式的开展要基于文化产品的特殊性，通过与社会资本合作，积极探索多样化的供给形式，提高文化产品的供给质量与效率，以此来实现政府、社会与民众的三方共同利益。具体地可以通过以下四个路径开展实施。

1. 政策路径：提供全民阅读与PPP模式融合的政策支持

基于文化产品受影响因素多、盈利空间不明确等特性，在采用PPP模式的过程中，会给社会资本方带来诸多顾虑而影响了其参与的热情，政府方要灵活制定相应的政策来促进合作的实现。

（1）降低准入门槛政策，鼓励更多的社会资本参与其中。与高速公路、地铁建设等大型PPP模式基础设施项目相比，全民阅读项目投入的资金较少，形式更加灵活，所以只要其具备投资运营的能力与技术，可对准入门槛做出降低调整，使更多的社会资本可以参与竞争，同时加大鼓励民营资本积极参与。近些年，民营出版单位积极推动着出版领域的技术革新，把先进的科技融入到传统图书出版中，提高了整个图书出版业的科技价值。所以，要努力打通民营出版单位参与PPP合作的通道，给予必要的政策扶持，鼓励其将先进技术与灵活机制运用到阅读产品和服务供给的合作项目中。

（2）税收优惠政策，有利于降低社会资本的营运风险。因为全民阅读项目运营盈利难以预期，而社会资本又有逐利的本性，所以为了调动社会资本参与的积极性，最大程度上免除其后顾之忧，政府方应对项目运营的税收实施优惠政策，在合理的范围之内适当对所缴税类做出减免的优惠措施，并鼓励其将节减税收用于进一步扩大再生产。当前多家图书馆正在运营“公共图书馆+咖啡馆/茶馆”等形式，这种新型的模式还在尝试运营阶段，社会资本方还无法对收益做出预估，此时对其做出相应的税收优惠政策，能鼓励这种新型业态大胆发展，提振投资方的信心。

2. 创新路径：积极探求全民阅读PPP模式供给的多样化方式

在PPP模式框架下，对阅读产品和服务的供给既要依据社会发展的客观需求，也要结合全民阅读规律与特点，大胆创新合作方式，实现政府方、社会资本方与民众方的三方共同获益。具体而言，可以从合作的内部自主创新与外部融合创新两方面来探索全民阅读PPP模式供给的多样化方式。

（1）内部自主创新。内部自主创新是PPP合作模式最大效能发挥的决定性力量，要依据阅读产品和服务的收益前景不可预期、投资周期长等特点采用适合的经营模式，并不断探索多样化的科技创新方式，提高产品的科技价值。①合作模式灵活创新。获得最大利润是社会资本的天性。PPP模式可以充分利用这一特性，激励社会资本投资方提高效率和降低成本。对于公共性比较强，前期利润无法预估，风险预期较大，社会资本参与性不高的项目可以采用合同承包的方式。这种由政府付费实现收益的方式就使项目风险由政府先行承担，以此提高社会资本参与度。随着项目的推进与顺利运营，可以将合同承包模式转换成特许经营模式，使社会资本参与部分或全部投资，与公共部门分担项目风险、共享项目收益。如果项目市场运营良好，可以采用更加市场化的方式私有化模式来运营，由社会资本负责项目的全部投资，建设项目的所有权归私人所有，在政府的监管下通过向用户收费收回投资实现利润。②产品科技附加创新。相较于其他PPP模式供给的公共基础设施产品和服务，阅读产品最突出的特点就是可以提高其产品的科技附加值，通过与多种科技融合而呈现不同的文化展现形式。就全民阅读项目来说，可以借助现代科技与创意，开发一系列节目来提高全民阅读意识、提高全民阅读能力，掀起全民阅读浪潮。

（2）外部融合创新。当前我国正在大力推进“一带一路”、精准扶贫、乡村振兴等战略发展计划。这些战略发展计划都是全方面、多维度发展的集合，除了包括经济水平增长、人居环境改善还需要有人文素养的提升。抓住国家战略推进的契机，与战略计划相结合推进，可以享受到国家的政策扶持、财政补贴，有针对性地提供高质量阅读产品和服务，从而提高国家整体文化素养。在打通公共文化服务“最后一公里”、新型社区建设等工程的开展中，全民阅读工程可以与之相结合，建设“街道书屋”“社区书屋”等，并大力探索多元化文化产品的供给模式。

3. 价值路径：遵循全民阅读“公共性”与“均等化”的要求

波茨曼（Bozeman）提出“公共价值失灵”理论，认为公共价值的建立基于公共利益，当政府和市场所提供的产品和服务无法获得公共价值时，就会出现公共价值失灵。[10]“公共价值失灵”理论提出了政府改革的新路径，更引领政府追求社会公共价值。全民阅读PPP模式供给也当然要遵循公共价值，实现公共文化服务的“公共性”与“均等化”。

（1）供给方：始终遵循以人民为中心的价值理念。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，充分体现了以人民为中心的社会治理思想。对阅读产品和服务的PPP供给方而言，以人民为中心就是既要实现最广大人民群众的利益，使公共产品的受众群体最大化，维护社会的和谐与稳定；也要精准供给对象，实现差异化供给，满足公众的多样化需求。具体到全民阅读工程中，从宏观的城乡、区域差别到微观的个体年龄、学历、职业等方面差别，都会对公众阅读取向产生差异化影响。以PPP模式的供给，要尊重并慎重对待这些差异化的知识需求，以最大程度保证供给质量与效率的实现。毋庸置疑，当前文化产品的供给还存在着供给不平衡不充分问题，长此以往，由此产生的马太效应将对社会协调发展产生更大的阻碍。

（2）公众：由被动接受到积极参加的价值提升。新公共管理中的公众已经不是被动接受者，而成为决策的参与者，主动参与到公共服务项目的设计和实施中，以更好地发挥其创造力与积极性。在全民阅读项目中，公众对于阅读需求的主动明确表达对PPP模式供给具有导向性，而这种精准的导向性将更有助于阅读项目公共性与均等化的实现。在具体的活动中，可以通过宣传提高公众主动参与的意识，并与阅读供给方合作开发多种参与渠道，如通过手机客户端评分、问卷调查、线上线下读书会等多方面获取公众的需求信息。

4. 规范路径：注重全民阅读PPP模式的发展质量

（1）前期：优选项目，去“伪”留“精”。在全民阅读PPP项目的前期筛选阶段，就严把项目质量关，充分发挥政府监管的职责，优选出与文化产业相适应的“小而精”的项目。尤其是可以根据文化产业自身的特性，精选出与产业自身发展相适应的PPP项目，以提高供给产品科技含量为主线。

（2）中期：控制风险，注重收益。PPP项目具有复杂的风险因素，所以对PPP项目的风险管理是关系项目运行是否成功的关键因素。政府方要敏锐识别潜在风险，及时做出防范举措，规范项目进展，同时政府方行为也要严格依照合同，避免自身行为给项目进展带来风险。在项目进展的过程中，还要注重评估项目的稳定收益，以保障社会资本方参与的坚定度与持续性。

（3）后期：项目评估，加强合作。对PPP项目评估在于通过全面的总结，不断提高PPP项目决策、设计、运营、管理等的水平，达到合理利用资金，提高投资效益，改进管理方式，提高公共产品供应能力和质量等目的，同时也为制定相关政策等提供科学依据。所以对全民阅读PPP模式的评价是全生命周期中不可缺少的信息反馈环节。同时依据反馈信息，及时纠偏，强化优势，推动政府和社会双方进一步合作。

参考文献

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[10]Bozeman B. Public-value failure:when efficient markets may not do [J]. The American Review of Public Administration，2006，36（1）.

（作者单位：北京师范大学政府管理学院 ）

本文系江苏省社会科学基金项目“江苏省儿童文学进课堂现状研究”（项目编号：15ZHB006）的成果之一。

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