近年来，国家发改委和财政部等相关部门密集出台了一系列有关推广PPP模式的法律法规和政策，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》等，明确在公共服务领域引导和鼓励采用政府和社会资本合作模式。今年3月，国务院批转国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》指出，要大力推进结构性改革，推广PPP模式，激发市场主体投资活力。国家发改委副秘书长许昆林曾表示，PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务的供给效率等具有重要意义，是稳增长、补短板、促改革、调结构、惠民生的一项重要举措。
近日，由中国招标投标协会主办的“中国基础设施和公用事业特许经营发展论坛”在京举办。论坛上，来自政府部门、企业、协会的专家学者从多个方面对我国基础设施和公用事业特许经营工作等PPP领域的有关主题进行了交流研讨。论坛期间，就如何更好地推进我国PPP模式等有关问题，中国改革报、改革网记者对中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟、中国通用咨询公司总会计师彭旻等业内人士进行了专访。
李开孟认为，PPP模式对稳定经济增长、转变政府职能具有重大意义。当前的PPP模式还存在着法律法规及制度体系不完善、社会资本的投资权益缺乏相应的保障机制、投资主体履约信用不足等问题。出现以上问题的根本原因是PPP仍被视为传统融资方式，而忽视了其对全面深化改革的推动作用。
李开孟强调，PPP模式的改革功能在我国更应该予以特别重视。“我国是国有经济占主体地位的国家，一直由地方政府及其所属企业主导各地基础设施项目建设，引入PPP模式，是对政府管理方式、公共治理体系，以及投融资体制的重大改革。”
“PPP模式是基础设施和社会事业投资建设领域深化供给侧改革的重要工具，世界各国采用PPP模式也都是将其作为深化公共治理体系改革的重要工具。”李开孟举例说，英国自1980年以来，在将传统公共服务领域的项目投资建设和运营推向市场的同时，对于必须由政府承担提供责任的公共服务领域，通过推行私人融资计划（PFI/PPP），由政府购买服务的方式来实现市场化改革。通过法规制度体系创新、PPP项目论证把关、专业机构能力建设、信息公开及公众参与、完善金融市场环境等综合性措施，发挥市场机制提高公共服务质量和效率的作用。
李开孟强调，PPP模式体现法制理念和契约精神，强调公开参与、平等协商、绩效评估和结果导向。通过规范的契约关系，明确各方权利和义务，建立平等参与、公开透明、利益共享、风险共担的工作机制，实现合作各方达到比单独行动更为有利的预期结果，有利于促进国家治理体系和治理能力现代化，从而对改革产生巨大的推动作用。
“通过引入PPP模式倒逼改革，为PPP项目运作提供完善的政策、法律、社会、金融及信用环境，构建提供公共产品的新型产权关系，才能促进PPP模式在我国的健康发展。”李开孟指出，我国当前应抓住大力推广应用PPP模式的机遇，积极推动政府治理、企业管理、产业发展等不同维度的体制机制改革创新。
财政部PPP中心统计数据显示，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资8.8万亿元。其中，环保相关的PPP项目在整体库中占有较大比重，生态环保相关PPP项目投资额超过1万亿元，与环保上市公司相关的污水处理厂建设、垃圾处理厂建设、管网建设、海绵城市、生态建设与环境保护等PPP项目数量众多。
2016年，伴随着“大气十条”“水十条”的落地实施以及环保“十三五”规划和“土十条”的出台，彭旻预计，环保未来5年的发展方向和投资重点将上升至国家战略角度，成为政府重点投资领域。更重要的是，在当前经济下行压力加大的背景下，环保类项目的PPP模式可能成为我国新的经济增长点。
“目前，大气、水、土壤顶层设计治理计划已经完备，环境治理将由总量减排走向质量改善的专项治理。在政策加码与环保需求合力之下，环保类PPP项目必将大量涌现。”彭旻说，PPP模式作为当下推进民间投资的重要举措，在专门基金支持、奖补政策、融资支持、示范引导等鼓励政策下，PPP模式推出和落地的步伐加快，预期海绵城市和地下管廊等城市建设将较大比例采用PPP模式，带来PPP新需求，千亿元投资需求将进一步加速PPP项目释放与落地。
彭旻认为，本轮国家推行适用PPP模式的项目有5个特点，即收费定价机制明确、价格调整机制灵活、市场化程度高、需求长期稳定、投资规模大。而依此分析，很多环保类PPP项目属于政府付费的非经营性公益项目，不完全符合这些特点。因此项目操作难度较之传统的经营类PPP项目增加，这就更需要在交易结构、政府购买、财政承受能力、资源注入、绩效考核等方面大力创新。
“PPP是一种工具，而不是一个目标。在PPP制度体系的设计中，不能将工具当成目标，不能为PPP而PPP。”李开孟认为，我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略，是推动国家治理体系及治理能力现代化，以及推动全面深化投融资体制改革。实现这些目标，可以采取多种手段或路径，PPP仅是其中的工具之一。对于不同类型的理念及目标定位，所对应的PPP制度体系设计显然会表现出明显的不同特点。由于理念和目标定位的不同，实际上存在三种不同类型的PPP，而且每种PPP对制度体系的顶层设计要求差别明显。
据介绍，第一种PPP是作为政府采购公共服务的工具，在判断标准上更加重视“以金钱为本”；第二种是把PPP作为撬动经济发展的工具，通过政府和社会资本建立合作伙伴关系，用PPP调动各方投资基础设施项目的积极性，更加强调通过PPP模式撬动社会资本的能力和对当地经济发展做出贡献，并对项目本身的盈利能力有要求，即“以经济发展为本”；第三种PPP，就是将PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具。今年年初，国家发改委与联合国欧洲经济委员会签署合作协议，联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标，并希望采用PPP模式来实现。在这种理念下，PPP不再仅仅作为促进经济发展的工具，而是作为实现以人为本及可持续发展目标的工具，更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求，以及对于促进经济增长、社会发展、性别平等、消除贫困、区域协调发展、资源环境可持续性等方面的影响，强调“以人为本”。
李开孟认为，在PPP模式下，通过政府与社会资本合作，推动当地基础设施和社会事业投资建设领域的改革，发挥市场配置资源的决定性作用，提高当地公共产品和公共服务领域的资源配置效率。这就使得我国所推广的政府和社会资本合作PPP模式，具有明显的中国特色，与西方市场经济国家所强调的公共部门和私人部门合作在基本理念、框架机制、评价标准等方面既有相通之处，又有明显的中国特色。
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