专访|王守清:PPP四原则五步曲六评估

在2018年12月的一个上午，记者来到清华大学公共管理学院，在一个小时的时间里，王守清老师回答了十个问题，这是一个很高效的一小时，也是王老师忙碌而又高效的日常点滴。

作为几乎是国内最早扛起PPP教学和研究大旗的领军人物，王老师也是第一个给近年PPP运动泼冷水的人。

PPP涵盖了工程与技术、经济与管理、金融与财税、法律与政策等方方面面的专业知识，这是一个需要由复合型人才才能从事的工作，从土木工程到经济管理再到PPP教研，而王守清老师说，自己除了财税懂得少以外其它都大概还懂，至少能够同这些领域里的专家对上话。

王守清：PPP比较复杂，这需要我们学后干，干中学，边学边干，边干边学。每一种模式对特定的地方、特定的阶段、特定类型的项目、特定的主体和客体，是有不同的适用条件的，我国近几年的PPP政策，无论是推广还是规范，都有一点过急、过猛、简单化和一刀切，但中国太大了，的确也不容易做好。前面说过，按照国际上发达国家和发展中国家的经验，我判断中国的PPP最多就是公共产品的30%，而且，目前即使以后我国PPP升温，最多也就是恢复到最高年份2016-2017年的30%，进入理性和可持续发展。因此，对PPP过于悲观，也是不对的；在中国目前的体制下，期望在短期内就把PPP做很好也是不现实的，但逐步做规范、进而做好是有希望的。

另外，PPP对“走出去”也很重要。我国提出的“一带一路”倡议涉及到70多个国家和地区，主要还是发展中国家，他们缺钱缺技术缺基础设施，有些项目必然要通过PPP方式，我们正好有这些方面的优势和30多年的发展经验，也有利于我们释放国内产能，正好是战略互补。其实，中央2014年起推广PPP的另外一个目的，就是打造我国具备全产业链、全方位能力的企业“走出去”。大部分央企工程公司过去几年通过PPP实现了从承包到投资+承包的升级，部分央企已经开始打造运营能力和积累运营经验，个别开始酝酿成立金融公司，向产业链的上下游、向业务的多元化发展，观念有了巨大变化，综合集成能力也提升了很多，这是值得肯定的。

王守清：大学老师去做咨询，最大的问题是学校对大学老师的限制和管理，特别是名牌大学，对老师的评价指标主要是学术论文和纵向课题（来自政府研究基金或部委等课题），对咨询的认可比较低甚至不认可。因此，多数大学老师很难真正的投入咨询，除了挣点钱和获取点研究资料，缺少切实的动力，也没有太多的人力，多数老师做咨询主要还是靠学生，流水的兵。当然，大学老师做咨询也因人而异，若是真正的投入，不在乎学校的评价体系，还是能够做好的，而且还相对的公平和专业，PPP领域也有成功例子；但如果不投入也不用心，就不一定能够做好，更多会被社会上认为太虚，不解决实际问题。

有水平的大学老师如果愿意投入做咨询，对行业有一些益处，首先是比较中立，其次有一定的理论基础，第三是底线相比于社会上的从业人士高；但也有一切缺点，可能不愿意去拉关系，很难拿到咨询项目。

王守清：PPP确实比较复杂，全世界至今对PPP都没有统一的定义，但学术界和国际上PPP做得较好的国家实务界都认为，好的PPP必须符合下列四个原则，我一直都在宣传，但似乎还没有被国人完全接受或应用。

第一，真正的风险分担。因为每一方的能力不同，特别是风险控制力和承受力，哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险，这样才利于谈判和签约，才有可能实现物有所值。

第二，明确的产出要求。如果招标谈判签约时政府不说清楚，投资者就可能投机，项目实施后政企双方就会有很多争议。

第三，全过程集成。如果政府分别找企业做设计、建设和运营，是分阶段交付，但因政府不懂专业，很难协调好，如果交给国营企业去做，又是用别人（纳税人）的钱给别人（公众）干事，很多情形下效率不高，这就是传统模式的缺点；如果政府把公共项目授权投资者自己出钱、借钱、建设和运维，若所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒绝支付，因此，投资者一定要好好干，这就是管理和激励制度的变革。当然，目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力，故需要找优势互补的股东组成联合体，中标后成立项目公司去实施，并单点对政府负责。

第四，回报与绩效关联。投资者提供的公共产品/服务必须达标，不达标就肯定倒霉，回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。

王守清：杂家吧。至少我能够同涉及到PPP的任何一个专业或行业专家对话，除了财税我和个别行业技术方面懂得不那么多或细，其他方面都还好。这主要同我的教育、研究和实践经历有关，我本科学土木工程，硕士学经济管理，博士研究砼生产与浇筑效率，博士后研究涉及面极广的PPP，业余爱好计算机应用（本科毕业和硕士论文都是），做过1年建设监理，也做过央企对外PPP项目谈判顾问，在国内外专注于PPP教研和推广，参与了《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》和很多PPP政策的研讨，也接触过大量的实际案例，与PPP各方都有非常深入的交流，虽然为了中立，这一轮PPP热没有做咨询，但全国大多数PPP从业者都听过我的课，我也给很多大企业做过PPP内训，还参与了很多PPP项目的策划、研讨与评审。

王守清：在2014年4月我国PPP热以来的第一次PPP沙龙上，我就明确提出了“PPP五步曲”： 

发改委和行业主管部委负责项目规划和可研、审批与立项，一个项目没有决定要做之前，就不要讨论是否PPP的问题，这是第一步。

第二步，一个项目是否用PPP，要做模式比较，即物有所值评估，而物有所值不仅仅是一种方法，更重要的是一种理念，就是要比较，哪种模式更好（效率更高）就用哪种，因为各种模式有各自的优缺点；如果政府没有钱，而项目必须上，就应允许政府在一定前提下借钱（现在是把这条路堵太死了），当然也可以考虑PPP，但如果PPP还不如政府借钱做得好，就不用PPP；政府有钱也不一定就用传统模式，要看是不是PPP更好。2017年7月底PPP条例（征求意见稿）出来时，我们清华PPP研究中心组织的研讨会上我也提过这点。总之，物有所值的理念必须有，至于用什么评价方法是另一回事，但条例不会写到方法这个层面这么细，但理念必须有。过去几年把地方政府的其它路全堵死了，变成只有一条PPP路，这是不对的。

如果一个项目决定要PPP，就要看是使用者付费还是政府付费，这是第三步，如果是政府付费，这就要看政府的财政承受力，这是财政系统的权力和职责，只要政府支付不起（加上该PPP带来的溢价财政收入），就一票否决。

第四步是招标评标怎么选择适合投资者的问题，必须考虑中标者的全过程能力，一个企业不行，就组成联合体，前面提过。

第五步是监管与支付问题，符合产出和绩效要求，政府或使用者就支付，不符合要求就扣减支付甚至罚款。这一点政府这一两年开始重视了，这是很对的。

除了前面提到的四个原则和五步曲，我还提出做PPP要进行6个方面的评估。

第一是法律法规可行性，这个不必多言，制定PPP条例正是为了解决这个问题。

第二是项目可行性，除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性，PPP最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。

第三是可融资性，包括两方面，一是投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱（股权投资），二是能不能借到钱（债权融资）。

第四是可负担性，如果是政府付费或补贴，重点看政府的财政承受力和信用；如果是使用者付费，重点看市场需求和使用者支付意愿与能力，都涉及定价与调价问题。

第五是可执行性，两个方面，一是所有涉及政府审批的各种风险，包括同级其它部门和上级政府的审批，必须政府负责，故联评联审方法就比较合适，但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程，效率极低；二是项目公司必须有全过程全方位的能力，如果投资者自己没有能力，就必须有集成能力，例如，若是财务投资者主导PPP项目，自己不一定会干什么，但是要能管分包商供货商等其他人干好，项目出了问题还是自己要负责，对政府负责。

第六是可监管性，这是基于绩效指标和产出要求的，如果不说清楚，监管就没有依据，而且监管并不仅仅是政府实施机关的事，还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管，很专业方面的监管，政府还可以委托独立第三方代表政府监管。

这些都是PPP最重要的方面，PPP条例最好能体现，其它方面则是细节问题，PPP条例可能不会涉及到，可以留待以后的PPP相关政策、指南、手册和示范合同等明确。

王守清：监管是必须的，PPP项目都是涉及到公共服务或基础设施的项目，政府有义务进行监管，而且要严格监管，但如我在上一个问题中所说的，监管并不仅仅是政府实施机构的事。

再说点不那么直接相关但间接涉及金融机构的话，我以前提出过这样一个观点：如果哪一天，中国的PPP真正由金融机构主导了，我们的PPP市场就算真正成熟了。为什么这样说呢？因为如果严格按照PPP的理念和我国现有PPP政策走，银行不肯放贷的项目就不能做。与其不规范地做PPP项目，还不如不做，不然最后还是政府埋单、老百姓受罪，代际不公平，投资者和金融机构也可能倒霉。过去PPP热潮的情况是，规范的PPP项目银行不想做，因为其它业务多饿不死；不规范的PPP项目银行不能做，因为承担风险太大，所以要倒逼银行要做规范的PPP项目。我个人希望，通过严格监管，能够倒逼金融体系改革，真正按国际通行的基于有限追索的项目融资和结构化融资去做PPP，而不是传统的依赖于政府或投资者的信用去做，当然，这对银行的要求提高了，要求他们懂行业、懂项目，能够判断项目是否真正具备可融资性，虽然很难，但还是会有效果，至少以往这几年有些银行正在学习PPP。国际上，真正主导PPP的都是金融机构，而不是工程公司，反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司，这是不对的。

王守清：通过文献调研 ，我们识别并选取了我国二十世纪九十年代以来至近年PPP热潮之前共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。按行业看，这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等；从地域看，这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布；参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此，所选取的项目具有一定的代表性。这38个项目为：国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆自忠路、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。

通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现，由企业发起的再谈判，通常源于项目收益不足，而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因；而由政府发起的再谈判，往往由于项目产生了超额收益，或项目运营不达标，以及由以上两点引发的大规模的民众反对，其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。