2018年12月24日，农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（农产发〔2018〕4号）（以下简称为农产发〔2018〕4号文）。指导意见与农业产业化发展、适度规模化经营和土地制度改革衔接，从土地经营权入股的重要意义、基本原则、重点任务和政策保障四个方面提出土地经营权入股的操作模式和要求，为开展土地经营权入股的试点工作提供政策依据。农产发〔2018〕4号文印发的政策基础是中共中央办公厅 国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该意见将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。农产发〔2018〕4号文将为促进乡村振兴发挥作用，帮助解决了一部分“地”的难题，对农业PPP领域的实施是政策上的重大利好。
伴随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展，现代农业生产技术水平不断提高，农业产业化发展和适度规模经营是目前发展农业现代化、实现乡村振兴的必由之路。原先农民一家一户的经营，地块分散，品种各异，技术参差不齐，难以实现高效率、规模化。培育和发展新型农业经营主体，龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体的经济实力较强、科技水平较高、市场开拓能力突出，是推进农业适度规模经营的重要力量。以农户家庭承包为基础的的分散经营模式与适度规模经营的矛盾要求农村集体土地生产经营制度进行创新和改革，盘活土地形成集约化利用是农业产业化发展的必然要求。与此同时，经济发展导致大量农村劳动力向城市转移，农村实际耕种的农户人数锐减，农民流转土地的意愿也愈发强烈，促进土地流转已是深化农业改革的必然趋势。
为协调土地承包经营权的保障功能与土地流转需求之间的矛盾，促进土地的合理、有效利用，自十八届三中全会以来，国家出台各项政策大力推动土地制度的改革。十八届三中全会即提出要在坚持最严格耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。[1] 2014年中央一号文件鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场。[2] 2015年、2016年中央一号文件进一步强调，引导农民以土地经营权入股龙头企业和农民合作社。[3]2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“三权分置办法”）中明确提出构建土地所有权、承包权和经营权三权分置体系。2017年，农村土地承包法以三权分置为基础进行了较大的修正，为土地经营权的流转和入股开展农业产业化经营提供了政策和法律支持。
通过三权分置改革，以土地经营权流转能够有效促进土地资源的集中利用，形成规模化的生产经营。十八届三中全会即鼓励以土地承包经营权入股的方式开展规模经营，三权分置办法中提出开展土地经营权入股农业产业化经营的试点[4]。 近年来，农业部在黑龙江等7省（市）开展了土地经营权入股发展农业产业化经营试点，入股农户29万多户，涉及土地面积90多万亩。[5] 在三权分置改革的大背景下，总结多地土地经营权入股试点的经验，农业部等六部委共同出台了本指导意见，为进一步综合开展土地经营权入股试点工作提供政策支持。
土地经营权入股发展农业产业化经营的重点在于解决入股方式、股价评估及登记制度、权利义务及利益分配、风险防控、退出机制、指导服务几方面的问题。农产发〔2018〕4号文结合三权分置政策、各地土地经营权入股成果，就上述几方面问题提出了综合性的政策意见。
1、入股方式
首先，指导意见指出土地经营权入股的对象为龙头企业和农民专业合作社。通过龙头企业和农民专业合作社起到示范作用，在更大范围、更高层次上推进农业产业化经营。其次，指导意见提出三种入股模式，即农户以土地经营权直接入股农业公司、农户直接以土地经营权入股农民专业合作社、农户先出资设立农民专业合作社再由合作社以土地经营权出资设立公司。农户直接以土地经营权入股公司或者农业专业合作社，简化了农户与公司、农业专业合作社之间的交易结构，使各方之间的利益分配、权利义务关系简单清晰。由于公司法对于有限公司股东人数有限制，若参与入股的农户人数超过股东人数上限则部分农户无法入股公司。通过农户先以土地经营权出资设立农业专业合作社，再由合作社以土地经营权出资设立农业公司则可以避免人数限制对农户造成的不利影响。
指导意见另外创新提出以财政资金所形成的资产折股量化给贫困村和贫困户，以此增加农户的股权份额，保障财政资金切实补贴到贫困农户。但是，财政资金的股权份额、与土地经营权股权平衡、农户股权登记等实践问题仍有待进一步的政策规范。
2、土地经营权估价及登记制度
以土地经营权作价出资入股的关键是对土地经营权的价值进行合理的评估，据此确定农户的股权比例。土地经营权流转本质上是一种商业交易行为，因此指导意见指出土地经营权流转的价格由公司股东、农民专业合作社成员各方共同协商确定，充分尊重各方的意思表示。但是各方在协商定价时应当参考有关部门发布的土地经营权流转指导价格，不能随意的定价避免双方利益受损。指导意见强调要建立合理的土地经营权评估作价机制，作价应考虑土地数量质量、入股期限长短、不同要素比价因素等。指导意见对于定价因素仅提供了参考性方向，接下来还应当进一步明确有资质进行土地经营权评估作价的机构、土地经营权估价参考因素、定价机制等，建立系统的评估作价机制。
土地经营权作价入股公司、农民合作社均需办理工商登记。农民专业合作社法已明确规定农民专业合作社成员可以土地经营权作价出资设立农民专业合作社，并且可以依法办理工商登记。但是对于以土地经营权入股公司的，现行公司法并未明确规定。公司法的规定土地使用权可以作为实物作价出资，但是对于土地经营权是否属于实物出资，公司法及其司法解释均未明确规定。目前法律和行政法规未禁止以土地经营权作价出资，指导意见中已明确土地经营权可估价、可转让，土地经营权符合公司法对于实物出资可估价、可转让的要求，因此以土地经营权作价出资不存在法律障碍。[6]基于此，指导意见中说明以土地经营权入股公司的，注册资本实行认缴登记制，明确了以土地经营权出资的可以办理工商登记。
3、权利义务及利益分配
指导意见明确提出要按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配，平等保护各方的合法利益。农民专业合作社法中对于土地经营权入股已有较为详细的规定，指导意见主要针对土地经营权入股公司的权利义务及利益分配加以规范。首先，指导意见提倡农户土地经营权入股的，同股同权同责；但是根据具体的情况可以由章程规定实现股、权、责差异化配置。农户通过以土地经营权作价入股的方式成为公司股东，享有公司股东的权利并应当承担相应的股东义务。在现行公司法下，公司股东主要的权利为知情权、表决权、收益权、监督权等，股东义务主要为按时足额缴纳注册资本、不随意抽逃出资、以出资比例承担公司债务、遵守公司章程等。股东以其出资的份额享有股东权利并承担相应义务[7]，由此实现股东权利义务的平衡。但是，出于保障农户（尤其是贫困户）的收益、保证公司市场化、规范化的经营，股、权、责差异化配置也能够实现各方权利义务的平衡。例如，在部分先行试点土地经营权入股的地区，采取让渡决策权的方式来保障农户的保底收益和优先分红的权利。未来可以进一步探索如何在股、权、责差异化配置的情形下实现各方股东权利义务的平衡。
其次，指导意见强调保障土地经营权人正常合法的使用土地经营权，保障土地经营权人在经营权期限内能够开展稳定的投资，形成规模化、产业化的生产经营。指导意见中明确在经过农户或其代理人的书面同意并向村民委员会或集体经济组织书面备案后，经营权人可以对土地进行集中连片改造和土地经营权的再流转和抵押。土地经营权人可以通过再次流转或抵押的形式进行融资，以获得足够的资金支持开展规模经营。但是土地经营权人再次流转后，原流转合同关系是否能够限制新土地经营权人的权利、土地经营权抵押的抵押权人是否受到原流转合同的约束、抵押权实现方式等问题更有待于未来进一步探索和规范。
4、风险防控
土地经营权入股公司或农民专业合作社开展经营活动的存在一定的经营风险，若公司、农民专业合作社经营状况不佳可能导致农户无法通过入股获得稳定的收益。为了防范风险，指导意见提出几项措施降低农户风险。第一，为了保障农户享有稳定的收益来源，指导意见鼓励实行“保底收益+按股分红”的模式，鼓励探索“优先股”，鼓励探索“先租后股”让农民在公司、农民合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。在目前试点的实践中，保底收益与优先股都与农户股东让渡经营决策权息息相关。通过让渡经营决策权，由非农户股东承担保底收益的垫付责任，农户股东可享有优先分红的权利。第二，土地经营权不作为公司、农民专业合作社的责任财产，在破产清算时农户可依照法律、法规或章程规定回购土地经营权。通过土地经营权回购，既能够保障农户之于土地上的权利不受到侵害，又能够保障公司、农民专业合作社有足额等价的责任财产用以偿还企业债务。第三，指导意见强调发挥保险在土地经营权入股中的风险防范作用。指导意见中鼓励商业保险开发适应土地经营权入股需求的保险产品，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险。通过商业保险，为农户的保底收益以及土地经营权回购等提供保障，当公司、农民专业合作社无力支付保底收益或者破产清算时，农民股东可以从保险公司处得到赔偿，以补偿保底收益损失或作为回购土地经营权的资金来源。[8]
5、退出机制
指导意见中明确了农户可以退出入股，探索通过限定最短入股期限、调换地块的方式妥善协调农户与公司、农民专业合作社的关系，保障各方利益。
6、指导服务
土地经营权入股作为一项新的试点工作，指导意见强调政府各部门应当做好跟踪指导工作。首先，指导意见强调各部门要联合沟通协调，各部门应对土地经营权入股提供相应的政策支持和指导，尤其是税收优惠和财政支持，通过信息公示开展跨部门、跨行业进行联合监管。其次，加强对土地经营权入股的日常指导和监测，妥善处理入股中的纠纷。
1、农户、农业合作社通过入股公司参与PPP项目
正如农产发〔2018〕4号文所描述的，土地经营权入股龙头企业和作价出资农民专业合作社（以下统称土地经营权入股），使农民拥有更多的流转方式选择，让农民分享农业全产业链利润，拓展农民财产性收入来源。农产发〔2018〕4号文关于入股的规定有其一定的法律、政策渊源。2018年新修订前的旧《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条、四十九条都规定了土地承包经营权可以入股，但请注意修订前法律规定可以入股的是土地承包经营权而非经营权。政策渊源即是上文已经提到过的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。
在PPP模式中，社会投资人目前仅限于中外的企业法人，依据是财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 》（财金【2014】113号）第二条规定：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。因此，农民或者农民专业合作社都不可能直接以土地的经营权,单独作为社会资本方投资PPP。但是依据农产发〔2018〕4号文，农民或农业合作社将可以土地经营权入股农业公司，农业公司作为社会资本，以这样的方式间接参与PPP项目，获得PPP项目的收益。
国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)提出了社会资本可以在农村投资的领域：（1）发展适合企业化经营的现代种养业，利用农村“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）资源发展多种经营，开展农业环境治理、农田水利建设和生态修复；（2）对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动；（3）能够商业化运营的农村服务业，要向社会资本全面开放；（4）积极引导外商投资农村产业融合发展。
国家发展改革委、农业部《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》发改农经〔2016〕2574号进一步了拓宽社会资本参与现代农业建设的领域和范围。提出（1）重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；（2）引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目；(3)鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
可见，农业领域可以开展PPP项目的天地十分广阔。在以上政策提出的领域中，比如高标准农田、生态公益林、种子工程、现代渔港、农业示范区等都是社会资本可以借用农产发〔2018〕4号文提出的利好，以合法方式取得土地经营权能够开展的领域。并且，值得注意的是，国办发〔2015〕93号还提出对于社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合相关法规政策的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动，这意味着政府是考虑到农业项目可能盈利点不足而在项目设计时给与社会资本其他具有盈利点的项目来补足，增强农业PPP 项目的投资吸引力。
2、农户、农业合作社通过入股社会资本加入项目公司时，需要注意的风险
（1）严格说来，在《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）（二次审议稿）》正式出台、实施前，集体土地所有权、承包权、经营权三权分置的情况并无明确法律依据，存在争议。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行”。该意见中对三权的用词是“所有权、承包权、经营权”。修法呼声中，曾有学者曾提出：“新修订的法律方案中，一定不能改变土地承包经营权这个概念，以免出现混乱、以偏概全、因小失大。”[9]2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定。）这一决定将使实践中产生诸多争议的三权分置有了法律依据。全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛在新闻发布会上介绍，“三权分置”针对的是农村集体经济组织内部的家庭承包方式而进行的制度设计，包括现行法律规定的所有权、土地承包经营权，以及这次修改后新增加的土地经营权。[10]对比修订前后的法律，我们可以发现，修改前，经营权一直是与前缀“承包”二字连带出现的，而修改后，土地经营权是个独立的可以流转的权利。三权确切的说是“所有权、承包经营权、经营权”。修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》明确增加第九条：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”；将第十条修改为：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯”；将第四十九条改为第五十三条，修改为：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”可以看出，修正案中已经单独提出了“土地经营权”，而没有在其前面加上承包二字。
（2）修改后，将原第三十三条改为第三十八条，并修改为：“土地经营权流转应当遵循以下原则：
“（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；
（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；
（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；
（四）受让方须有农业经营能力或者资质；
（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”
1）由以上条款可知，当本集体经济组织成员流转其承包的土地的经营权时，同等条件下，本集体经济组织其他成员享有优先权。当农民入股社会资本时，应当考虑要么以高于本集体经济组织成员的条件获取经营权，要么取得本集体经济组织成员优先权放弃承诺。否则，可能引发纠纷。并且，土地经营权的受让方有资质要求——须有农业经营能力或者资质。
2）现行土地承包经营权设有期限，承包期为30年，期限到来后，修订后的法律规定为相应延长，但操作上如何进行并不明确。目前我国农民的土地承包经营权离到期日多数还剩10多年的时间，不同农户用经营权入股的土地所对应的承包经营权期限可能不同。这些都将给拥有以土地经营权入股作为出资的项目公司社会资本方带来不稳定的因素。作为PPP项目公司股东的社会资本一般会面临股权锁定期的约束，在股权锁定期间，社会资本方内部的股东结构和股本变化会影响社会资本方的实力以及履约能力，有损PPP项目的稳定性。
对于此风险，或许可以尝试事先建立预案或者对农户的经营权入股约定出资的锁定期限，并给与农户合理的回报。后者如农产发〔2018〕4号所提议的 “先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股；“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障。
3)土地承包经营权的确权以及土地性质的保护。
在城镇化进程中，农村人口流动性不断增强，因此引发的土地承包经营权纠纷比较常见。接受农户土地经营权入股的时候，应注意相关的土地是否有权利纠纷或权利不明的状态。而且，项目公司使用由此获得的土地时，不得违法改变土地的性质、用途，应与农业PPP项目中的建设用地清晰的区分开来，以免触及法律红线。
除此之外，笔者注意到农产发〔2018〕4号提出如果公司、农民专业合作社破产清算，农户可以按照有关法律法规或公司、农民专业合作社章程规定回购土地经营权。目前，我国并无对此具体情况的法律法规规定。出于保护农民的利益，建议在项目合同中以及土地经营权作价入股公司时即协商约定，一旦出现破产清算情况，作为农户有权以何对价回购其土地经营权。
通过土地经营权入股龙头企业、农民专业合作社能够增加农户的收益来源，除了保底收益外农户还可获得分红、工资等额外收益。在当前乡村振兴的战略下，农民或者农民专业合作社作为项目公司股东参与PPP项目中，在理论上是可行的。但是笔者经过对财政部PPP项目库农业PPP项目的检索发现，国家示范农业PPP项目目前仅有两个处于执行阶段。其中，阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目公开了部分项目合同内容。根据财政部政府和社会资本合作信息平台公开信息，《阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目协议》第25条约定：“由甲方负责协调相关乡镇、农村集体经济组织，落实项目用地前期手续和程序（房屋拆迁、土地流转相关审批等），交由项目公司实施本项目，无须改变土地权属或性质，由项目公司与村集体经济组织签订流转合同，并支付流转费用，项目公司不得改变土地性质和土地用途等。”[11]可见，其对土地经营权的使用约定的并不足够清晰，用的是流转一词，而流转包含有转让、出租、入股、抵押或者其他方式，此处约定的如此笼统，并不利于保护流转双方的利益。土地经营权入股制度是土地制度改革的重要一环，也是一个大胆敢为的创新政策，农产发〔2018〕4号文结合三权分置制度改革为下一步全面开展土地经营权入股试点工作提供了政策依据和工作方向。但是，土地经营权入股作为一项新兴的改革措施，，其在实践中操作具有复杂性，目前笔者并未找到公开的PPP案例可资参考。并且，我们应时刻记住乡村振兴是为了增加农民福祉，所有的创新、发展归根结底都不能以损害农民利益为代价。本文仅仅抛砖引玉，相关问题则有待于进一步的探索、总结和规范。
参考文献：
1、中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定；
2、中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的通知；
3、中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见；
4、中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见；
5、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》；
6、王乐君、禤燕庆、康志华，《土地经营权入股的实践探索与思考启示》，载《农村经营管理》2018年第11期；
7、《中华人民共和国公司法》；
8、吴义茂，《土地经营权入股产业化经营的几点思考》，载《农村经营管理》2017年第8期，总第174期；
9、黄英，《农村土地法律制度研究》，吉林人民出版社，2017年6月1日
10、《中华人民共和国农村土地承包法》
11、全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定。
[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）；
[2] 《中共中央、国务院印发<关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见>的通知》；
[3] 《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》；
《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》；
[4] 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>》；
[5] 参见王乐君、禤燕庆、康志华，《土地经营权入股的实践探索与思考启示》，载《农村经营管理》2018年第11期；
[6] 《中华人民共和国公司法》第二十七条：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。法律、行政法规对评估作价有规定的，从其规定。”
[7] 《中华人民共和国公司法》第三条：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。
有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”
《中华人民共和国公司法》第三十四条：“股东按照实缴的出资比例分取红利；公司新增资本时，股东有权有限按照实缴的出资比例认缴出资。”
《中华人民共和国公司法》第四十二条：“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外。”
《中华人民共和国公司法》第一百零三条：“股东出席股东大会会议，所持每一股份有一表决权。”
《中华人民共和国公司法》第一百六十六条第四款：“公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，有限责任公司依照本法第三十四条的规定分配；股份有限公司按照股东所持有的股份比例分配，但股份有限公司章程规定不按持股比例分配的除外。”
[8] 参见吴义茂，《土地经营权入股产业化经营的几点思考》，载《农村经营管理》2017年第8期，总第174期；
[9] 《农村土地法律制度研究》，作者黄英，吉林人民出版社，2017年6月1日，获取于当当云阅读APP，第72页
[10] http://news.sina.com.cn/o/2018-12-29/doc-ihqfskcn2468951.shtml
[11] http://www.cpppc.org:8083/efmisweb/ppp/projManage/perview.do?fileName=%E9%98%9C%E9%98%B3%E5%B8%82%E9%A2%8D%E4%B8%9C%E5%8C%BA%E7%8E%B0%E4%BB%A3%E5%86%9C%E4%B8%9A%E7%A7%91%E6%8A%80%E5%9B%AD%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E5%8F%AF%E7%A0%94%E6%8A%A5%E5%91%8A.pdf&ftpFileName=20170331101524260.pdf&content=efmisweb&xsg=:8083/
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