PPP模式的应用，自2014年至今，已经有四年多的时间。实践中，无论国有企业还是民营企业，均在不同的地区参与了不同行业、领域的多种PPP项目，成果显著。然而，四年多的实践中也暴露了不少问题，困扰着企业，也困扰着政府，对PPP模式的推广应用产生了不利影响。这一点，从四年多的政策走向可以看出一二。
自2014年到2016年，PPP相关政策的走向，一直推广应用，鼓励各级地方政府和企业积极开展合作。到2017年，PPP政策走向开始发生变化，从财政部发布财预【2017】50号文，到财预【2017】年87号文，再到财办金【2017】92号，连续三个政策对政府参与PPP合作的行为、PPP项目进入示范项目库，提出了一系列的规范要求。2017年11月，国务院国资委发布国资发财管【2017】192号文，对中央企业参与PPP合作提出了规范要求。到2018年，财政部3月发布了财金【2018】23号文，对国有金融机构向地方政府和国有企业提供融资支持提出了规范要求，4月发布了财金【2018】54号文，提出了加强PPP示范项目管理的要求，并罗列了三个项目清单，对PPP示范项目进行清理整改。这些政策的出台，给PPP模式的应用带来了一系列的影响。2018年上半年，一个普遍的问题是“PPP模式还可以用吗”？2018年10月，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）发布，要求进一步规范有序地推进PPP模式的应用。至此，我们的疑惑可以彻底打消。事实上，早在2016年7月5日，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中已经明确了政府与社会资本合作模式在新一轮投融资体制改革中的基本定位——投融资体制改革的重要组成部分，将长期坚持。而2017年以来的一系列规范性政策，只不过是PPP模式应用过程中的一次“纠偏”，意在防止PPP模式的“泛化滥用”（财政部财办金【2017】92号文）。
那么，为什么要纠偏？泛化滥用指的是什么？
过去四年中，地方政府多出现最多的问题是利用PPP模式违规举借债务。所以，财政部财预【2017】50号文、87号文两个文件，一个强调了地方政府要规范借债融资行为，另一个则直接要求坚决制止地方政府利用购买服务名义违法违规融资，意在“纠偏”。同时，地方政府还存在另外一个问题，即将PPP模式视为通用的融资模式，任何一个项目，不论是否具备应用PPP模式的条件，或者，任何一个地方，不考虑是否具备应用PPP模式的环境和条件，任意套用PPP模式 进行项目建设，形成了“泛化滥用”之势。与之相对应的，是企业在PPP模式应用中的一系列不正确的认识，以及由此形成的一系列问题。
1对PPP概念的认识错误导致PPP模式泛化滥用
对PPP的基本概念缺乏正确认识，是过去四年实践中普遍存在的问题。很多人从“政府和社会资本合作”出发，将PPP理解为单一的政府和企业之间的合作，即“双人游戏”。在这种认识下支配下，PPP项目只不过是一个实现双方利益诉求的工具，政府和企业的短期行为普遍存在，即政府要“圈钱”，企业要“赚钱”。接下来，政府为留住企业的资金，无限承诺，而企业要尽快收回投资获取利润，“打一枪换一个地方”。PPP模式的应用出现变异，成为一种敛财的工具，失去了其应有的作用。
然而，“双人游戏”的概念是错的。从政府推广应用PPP模式的初衷以及现行政策对PPP模式应用范围的限定出发，PPP游戏并非政府与企业的双人游戏，而是政府、企业和公众的“三人游戏”。其一，政府发起PPP模式的应用，源于在财政能力有限的情况下利用社会资本的力量完善公共服务体系，以为公众提供更好的公共服务；其二，推广应用PPP模式的根本原因在于贯彻落实十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总体要求，即凡是能够交给市场调节的一律交给市场，充分发挥市场配置资源的决定性作用，包括政府负有承担责任的行业和领域。由此，决定了PPP模式的应用范围以及PPP项目的基本属性：政府承担提供责任、基础设施和公共服务领域、满足公共需求的公共投资项目。在一个PPP项目中，政府动用公共权力、公共资源、公共政策等公共手段和工具，通过市场机制的作用吸引企业参与项目建设和经营，目的是更好地履行公共责任，满足社会公众日益增长的公共需求。而企业借助于政府为其提供的投资机会，建设和经营一个公共项目，向社会公众提供公共产品和公共服务，获取投资回报。由此可以看到，政府的目标与企业的目标均与社会公众的公共需求紧紧地绑在一起，PPP游戏中，社会公众的利益诉求起着决定性作用。
社会公众的利益诉求，决定了对公共产品和公共服务的价格承受能力以及承受意愿，进一步决定了公共产品和公共服务的价格水平和价格形成机制，产生了公共品的价格天花板作用。这是所有PPP项目都面临的限制性条件。在其限制下，政府、企业各自的责任、义务、投入、利益和风险的分配、分担机制都与传统投资项目截然不同。在其限制下，PPP项目的财务可行性缺口得以形成，对政府提出了弥补缺口的要求，进一步对政府的财政承受能力提出了要求。在政府财政能力不足以弥补可行性缺口的情况下，市场化运作成为关键。而政府采用什么样的方式弥补可行性缺口，又决定了企业投资回报的来源和获取方式。
2对游戏主体基本定位的错误认识导致利益分配机制扭曲
过去四年的实践中，常常出现政府与企业就PPP项目的财务利润分配相互扯皮的现象，甚至政府坚持财务收益诉求而导致企业因投资回报不能满足最低要求而退出合作的情况。这种情况的产生，源于对PPP项目利益分配机制的错误认识。突出的核心问题，是政府在PPP项目中应不应该获得直接的财务利润，并因此坚持参与PPP项目财务收益的分配。
参与PPP游戏的三个主体有着各不相同的利益诉求，且相互之间不交叉、不重叠。地方政府要的是利用企业的资金、技术、管理和市场信誉帮助自己完善公共服务体系，企业要的是通过政府提供的投资机会获取相应的投资回报，社会公众要的是优质、低价、高效、公平的公共产品和公共服务。三者之间，每一个主体的利益诉求都不相同。然而，实践中为什么会出现政府与企业争利并因此把企业吓跑的问题？其根本原因，在于对三个游戏主体各自基本定位的错误认识。对政府而言，常见的错误是将自己视为一个一般的市场主体，在PPP项目中，一旦有财政资金的投入，就要按照“同股同权”的原则要求直接的财政收入或财务利润，忽视社会资本的合理利益诉求。对企业而言，常见的错误是按照一般的市场原则追求投资回报，希望获取最大化的投资利润，忽视政府和社会公众的利益诉求。对社会公众而言，常见的错误则是在绝对公平理念支配下的平均主义大锅饭诉求。
事实上，PPP项目作为一个载体，集合了政府、企业和公众各自的利益诉求，在利益分配方面，三个主体相互依存、相互制约，紧密联系在一起。没有公共服务均等化的需求，就没有政府必须承担的责任，公共需求决定了PPP项目存在的必要性。没有企业的力量，单纯依靠政府很难更快、更好地提供公共产品和公共服务，公共需求难以进一步满足。没有政府的调控和管理，就无法平衡企业和公众之间的利益平衡。找准各自的基本定位，可以解决很多问题。
3对PPP项目管理流程的错误认识导致项目先天不足和隐患无穷。
四年的实践中，投资项目前期管理与PPP模式管理严重脱节是一个十分突出的问题。不少项目在没有规划依据、没有可行性报告结论的情况下贸然决定采用PPP模式。其结果，在项目没有进行系统全面分析评价、项目的投入与产出比例关系没有明确、项目未来收益没有算清、项目长期发展趋势没有明朗的情况下，政府与企业匆匆忙忙建立合作关系，大量的细节问题存在空白，为后期的合作留下隐患。
按照现行投资管理体制的要求，任何一个投资项目的建设，都必须符合规划、产业政策、行业准入标准、环境保护政策、土地管理政策、社会稳定风险控制政策等多方面的要求，投资项目前期管理有严格的管理要求和程序。对一个投资项目进行前期论证，是核定项目建设的必要性和可行性的必要工作环节。按照规定程序履行审批手续，是保证项目建设的合法性、合规性的必然要求。在解决了项目建设的必要性、可行性、合法性和合规性后，才能决定项目能否采用PPP模式来建设和经营。如果没有项目可行性的论证结论，如何判断项目适合于采用PPP模式？如何判断企业可以以及从通过何种方式获得投资回报？如何判断政府应当弥补多大的可行性缺口以及用什么方式弥补可行性缺口？
除了项目内部投入产出的分析，投资项目前期管理中还能解决一个重大问题——项目与当地社会的相互适应性以及项目面临的社会风险。PPP模式中，社会公众的角色和作用远远超过政府和企业，是决定PPP项目成败的关键。在PPP项目面临重大社会稳定风险时，政府唯一的选择是保护公共利益，必要时牺牲企业利益。对政府和企业来说，社会公众的利益诉求决定了其行为，而其行为最难预测，风险程度始终高居不下。在这种情况下，缺乏覆盖投资项目内部投入产出和项目与外部因素相互影响的全面、完整的可行性分析，贸然采用PPP模式，必然面临巨大风险。
（未完待续）
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