【关注】发改委解读PPP立法回应社会关注六大问题
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环保产业链 发表于:2016-07-19 19:10:00 浏览:459次
就目前来看，PPP领域的立法准备主要有国家发改委提出的《中国基础设施和公用事业特许经营法（草案征求意见稿）》和财政部起草的《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》。而为避免加剧政策冲突，包括全国人大代表、地方政府、行业协会、企业主体、业界专家在内的社会各界人士，强烈呼吁同一领域不要搞两部立法。国家发展改革委高度重视并积极回应这一呼吁。
那么，鉴于PPP内涵、外延和实施模式的不确定性，对PPP进行统一立法可能吗？国家发展改革委认为，答案是肯定的。
从国际发展历程看，PPP虽然最初是作为一个宽泛的概念提出来的，但经过反复实践，其适用领域、主要模式逐渐明朗化、具体化。如英国财政部在其2000年政策文件中提出了8种PPP模式，包括资产出售、市场开拓（widermarkets）、企业出售、合伙公司、PFI（私人融资方案）、合资、合伙投资、政策合作等。而欧盟在其2003年PPP指南中，将PPP分为服务合同、运营管理合同（OMC）、租赁协议、交钥匙采购或BOT（建设—经营—转让），以及DBFO（设计—建设—融资—经营）5种形式。应用领域的逐步清晰和趋同，为统一立法创造了必要前提。
而随之而来的另一个问题是，将PPP领域的立法统一到特许经营法下可能吗？对此问题，国家发展改革委认为答案同样是肯定的。其理由主要有：
首先，国际社会以特许经营统领PPP立法的做法值得借鉴。例如，联合国国际贸易法委员会（以下简称“联合国贸法会”）是制订PPP政策制度的重要机构。其在本世纪初颁布的私人融资基础设施项目的3个文件，都是以特许经营为脉络展开的，如特许权授予、特许经营人选择、特许公司成立、特许协议的订立、特许权转让等。联合国贸法会还在2014年的报告中指出，现有文件特别是立法指南总体上能涵盖各主要的公私伙伴关系。
其次，特许经营立法能保持我国制度和实践的延续性。我国从上世纪80年代起即通过特许经营方式开展PPP实践。经过30多年发展，特许经营的内涵已经得到事实上的扩大，“特许”不再单纯强调许可与管制，而是演变为政府和社会资本协商谈判的过程；“经营”也并不是说向使用者收费才叫“经营”，更强调的内涵是“运营”。具体来看：在付费模式上，特许经营项目涵盖了使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等多种方式；在项目类型和实施模式上，形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多种方式；在应用领域上，覆盖能源、交通、市政、环境、体育文化设施等。此外，在制度建设方面，从上世纪90年代我国开始对特许经营活动进行规范，据不完全统计，截至目前，以特许经营命名的中央和地方的法律制度文件已达到60余件，另有150余件提及和沿用了特许经营概念。这些法规制度，与当前以PPP命名的政策在适用范围、调整对象、基本原则、主要目的和内容高度一致。由此可见，将PPP领域的立法统一到特许经营立法上来，有利于保障制度的协调性、可预测性，有效解决目前PPP领域一定程度上存在的制度政策不一致、不衔接甚至相互矛盾冲突等问题，为PPP实践提供稳定、清晰、有效的法律保障。
国际经验表明，特许经营项目具有控制概算和工期，改进基础设施和公共服务质量等优点，但也存在成本高、程序复杂、不可预见因素多等缺点。因此，国家发展改革委认为推行特许经营不宜盲目，应该在充分比较、深入分析后审慎决策。从立法角度讲，国家发展改革委拟从三个方面加以解决。
第一，明确适用领域。
哪些领域适合开展特许经营，需要在总结国际国内经验的基础上予以明确。此外，考虑到PPP是一个不断发展的概念，参与基础设施建设运营和公共服务提供的方式日趋多元，国家发展改革委认为，立法在界定调整对象时，既要总结已有的实践领域，也应当充分考虑适应未来发展需要，保持必要的开放性和灵活性。因此，以原则规定和必要列举的方式明确适用范围可能更为适宜。
第二，明确项目范围。
在立法规定的适用领域内，并非所有的项目都适宜采用特许经营。因此，国家发展改革委认为，特许经营立法应对适宜采用特许经营的项目应提出明确的判断标准，比如风险分担清晰，绩效监管要求明确，以及能显著降低项目全生命周期成本等，以避免一哄而上。
第三，明确判断标准。
借鉴国际经验，立足我国实际，判断某一协议是否属于特许经营，可以从以下要素来识别：
一是长期协商合作。政府或者政府授权的单位通过竞争机制选择特许经营者，以协议确立长期合作关系，这种长期不是人为拉长，而是结合项目生命周期、投资回收周期实事求是地确定。
二是风险分担和转移。特许经营者应当分担经营的风险，这是激励约束机制建立的基础，但并不意味着是风险转移给社会资本越多越好。
三是持续运营并提供服务。社会资本方可以承担项目建设、更新、改造、维护，以及融资的全部或一部分，具体由合同约定，但必须持续运营，提供相关服务，并尽量集成建设和运营全过程，以提高效率、保证设施的长期质量。
四是基于绩效的付费。
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