余秀娟：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
摘要：PPP项目的合作期限，属于PPP项目合同中的必备条款，也属于关键条款。如何设置PPP项目的合作期限，不仅需要根据相关政策规定做到合规性，也需要结合具体的PPP项目做到合理性。本文对财政部、发改委等部门关于PPP项目合作期限设置的规范性文件的梳理，基于财政部《PPP项目合同指南（试行）》政策文件，首先分析影响合作期限确定的六大因素，再建立净现值模型的合作期限长度决策机制，并根据项目风险和工程复杂程度来设计不同的合作期限结构，最后就合作期限延长的情形进行阐述，以促进PPP项目顺利落地。
关键词：PPP 合作期限 长度决策 期限结构 期限延长
以下是第一部分内容：
一、合作期限概述
PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，PPP项目合作期限通常比较长，原则上不低于10年，最长不超过30年，但委托运营、管理合同模式下的PPP合作期限低于10年，对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目合作期限可以超过30年。
表 PPP 项目合作期限相关的政策文件
上述PPP政策文件不仅提及“合作期限”，还出现了“合同期限”相关规定，但并未明确两者的概念。合作期限是双方就PPP项目进行合作的起始日期至结束日期，合同期限则指合同的有效期，通常自PPP项目合同签署日（或合同生效日或约定开始日，具体以合同条款约定为准）开始至合同期满或提前终止时结束。两者虽有关联，但也存在一定的偏差。PPP项目合同先由项目实施机构与中标社会资本签订的，待项目公司成立后，再由项目公司与实施机构签订项目合同的补充协议或承继协议。因PPP项目的建设、运营是由项目公司承担的，如果项目合作期限自项目合同生效之日起起算，可能会导致项目合同签订之日至项目公司未成立时一个“空档期”，即项目提前进入建设期。在总合作期不变的情况下，意味着建设期缩短，通常社会资本方不接受这种起算方式的合作期限。
由于合作期限将影响社会资本（或项目公司）的项目收益，合作期限与合同期限是否同时开始，实质上是约定了合作期限开始的相关条件成就的风险主要由何方承担。实操中，PPP参与方应区分项目合作期限与合同期限，政府、社会资本应根据项目情况分别进行设置。
二、合作期限确定
合作期限的影响因素
根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》规定，项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时，需要综合考虑以下因素：
1政府所需要的公共产品或服务的供给期间
PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，主要表现为政府购买私人部门的产品或服务，但这种关系并非只发生在市场一次性买卖中，区别于我国政府采购模式。PPP是由政府发起，公共部门与私人部门签订长期合约，私人部门管理生产和供给服务的全过程，公共部门根据私人部门提供的产品或服务数量和质量分期支付。本质上，公共产品或服务是在二者合作的前提下完成的。PPP项目开展的前提是为了提供优质高效的公共产品或服务，实现物有所值目标，因此，PPP项目合作期限首先应满足政府所需要的公共产品或服务供给期间，在此基础上项目的推进才有实质性意义。
2项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点
项目资产的经济生命周期是指从项目自身产生的收益成本角度，考虑其设计、建设、运营、移交等阶段的最佳生命周期，以达到项目全过程集成优化、设施等质量和性能良好的目的。整修则是针对处在全生命周期内项目资产的损坏处进行修缮、维修，使其完好继续使用，项目资产的结构不会发生变化。如项目移交前期需进行维修，即保证项目资产移交至政府部门仍具有使用价值。因此，当项目资产的收益能覆盖其建设投资、运营维护（包括整修）等成本时，项目公司选择项目资产利润最大化的时间，将其移交给政府相关部门。最典型的例子是电厂等设备投资占比很高的项目，社会资本希望在设备的最佳经济寿命期前后盈利并移交，以避免设备大修甚至更换而需要延长合作期而夜长梦多。
3项目资产的技术生命周期
项目资产的技术生命周期通常包括起步、成长、成熟和衰退四个阶段。PPP项目在采购阶段会对潜在社会资本采取的项目技术做一定的要求，确保项目能为社会公众提供更好更有效率的公共产品或服务。所以，充分掌握项目资产的技术生命周期十分重要，尤其是对项目公司而言，能否把握好技术生命周期，能否在新技术的初期介入，在技术的衰退期成功退出，是项目公司落地PPP项目成功与否的决定性因素之一。随着科学技术日新月异,如将PPP合作期限设置的过长,会导致新技术无法替代旧技术的窘状,也违背提高公共服务供给效率的初衷。最典型的例子是信息和通讯技术(ICT)等技术发展极快但项目残值很低或几乎没有的项目，特许期一般更短。
项目投资回收期，亦称投资返本年限，是指拟投资项目投产后获得的收益总额达到该投资项目投入的投资总额（包括建设期借款利息）所需要的时间 (年限)。投资回收期是反映项目资产投资回收速度的静态指标，为了测算结果更切合未来的实际情况，最好是考虑运营期各年回收值的差异，通过制表填列逐年的回收值来预测回收期。在项目评估时，项目公司先确定行业平均投资回收期作为标准年限，然后将项目的回收期与标准年限进行比较。如果项目资产投资回收期小于标准年限，则项目可行；如大于标准年限，则不可行。为此，PPP合作期限必须大于项目的投资回收期，尽量控制在行业平均投资回收期内，社会资本才会有更高的积极性参与到项目建设运营。
PPP项目全生命周期涵盖了项目设计、项目建设、项目运营、项目移交等不同阶段。包含新建或改扩建内容的PPP项目，通常采用BOT、BOO或ROT等运作方式，有关项目建设（通常包括设计和建设两部分）的条款是这类PPP项目合同的必备条款。其中，项目设计主要分为可行性研究、初步设计和施工设计，前者由政府或社会资本方完成，后两者则由项目公司完成。项目设计工作分工是否明确直接决定了项目设计的时间长短，而后项目建设依照项目设计文件的要求进行。因此，当项目规模越大、复杂程度越高，项目设计和建设期间将相应的拉长，PPP项目合作期限也越长。
PPP通过平滑年度间财政支出缓解当期财政压力，能有效防范和化解政府性债务风险。PPP项目合作期限设置过短，很难体现出长期合作的风险共担和利益共享，也不能够缓解政府的短期支出压力。但PPP项目合作期限并非越长越好，应充分考虑地方财政承受能力。财金〔2015〕21号文“PPP项目财政承受能力论证指引”规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。当PPP项目所在市级地区的财政支出占比接近10%时，在谨慎开展政府付费项目的同时，应将项目合作期限设置得更长；反之，可以适当缩短项目合作期限，减少不确定性因素，尤其是政策风险、政府信用风险、社会投资人远期履约能力的风险等。
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