14日,作为黑龙江省今年“百大”重点项目,鹤大高速佳木斯过境段项目合同确认谈判备忘录正式签署,这标志着黑龙江省公路建设首个PPP模式项目进入建设实施启动阶段。该条高速公路将于一季度开工,它将为今后黑龙江省推广政府和社会资本合作建设交通基础设施的新模式积累宝贵经验。
据悉,鹤大高速是“7918”国家高速公路网中的纵一线,在黑龙江省境内长549公里,是一条承担煤炭、粮食、旅游和口岸贸易运输的重要通道。目前,除佳木斯过境段外,已经全部建成高速标准。佳木斯过境段内既有道路建成于2002年,为设计时速60公里的一级公路。随着社会经济的发展和交通量的增长,该路段已经成为制约鹤大高速运输量提升的主要瓶颈。
此次项目将新建高速公路25.8公里,总投资21亿元,2021年10月完成交工验收。项目采取“设计-建设-融资-经营-移交”模式实施,即社会资本和政府出资人代表合资为本项目设立项目公司,项目公司负责本项目的设计、投融资、建设、运营维护、移交等全生命周期工作。合同期满后项目公司将项目设施及相关权利等移交给政府。经过公开、公正、公平的招投标程序,中交第一航务工程局、龙建路桥股份有限公司、中交公路规划设计院有限公司形成的联合体成为第一中标候选人。
签约仪式上,省交通运输厅、省高速公路集团、中交第一航务工程局、龙建路桥股份有限公司、中交公路规划设计院有限公司共同签署了谈判备忘录。下一步,省交通运输厅将结合推进PPP项目实施,强化服务企业、提高工作效率、优化营商环境,切实采取超常规措施,并联推进,加快完成项目前期各项工作,保证项目尽快全面开工,实现首季“开门红”。
PPP是什么？有什么特点？
PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
本项目是英国第一条采用PPP模式的使用者付费公路，特许经营期长达53年。由于公众反对收费，项目在签署特许经营协议后延误8年才实际启动，经各方努力，最终得以成功实施。案例重点介绍了对公众反对、设计标准变更以及其他风险如何进行分配和管理的经验。对再融资收益的处
理体现了 PPP 下风险与收益对等的原则。
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项目概述
1.项目背景
随着经济的发展，英国西米德兰兹郡城市圈中的M6公路主干道已拥挤不堪，急需修建一条支路（即M6收费公路）以缓解交通压力。由于政府 资金不足，1991年英国政府决定尝试采用PPP引入社会资本，计划通过设计——建造——融资——运营——维护（DBFOM)特许经营方式实现项目产出。M6收费公路是1992年英国政府启动”私人融资倡议“后的第一条通过PPP模式建设的公路，根据当年签署的特许经营合同，在长达53年的特许经营期内，社会资本方负责项目的设计、建造、融资、运营和维护。但由于当地民众的反对以及法律方面的障碍，导致项目直到2000年9月才正式启动，2003年丨2月正式通车，特许经营期持续到2054年。
2.项目范围
M6收费公路是西米德兰兹郡城市圈中的一条长27英里（44公里）的六车道公路支路，建设总投资约17亿美元（约9亿英镑）。M6收费公 路的北端在斯塔福德郡坎诺克附近与M6免费公路的11号交叉口相连，沿线经过斯塔福德郡、西米德兰兹郡和沃里克郡，连通已有的A5、A38 和A446公路，南端在沃里克郡的科尔斯希尔与M6免费公路东部的4号 交叉口相连。
通行车辆在公路两端的收费站或沿途出口收费站付费，费用根据车辆 类型和通行时段而有所差异，可采用现金、信用卡以及电子收费（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。
3.主要参与方
政府方：公路局。由欧文威廉姆斯有限公司代表政府方，作为项 目的管理机构，负责包括这个项目在内的西米德兰兹地区公路系统的建设；
特许经营方：米德兰公路有限公司。由麦格理基础设施集团占股 75%,高速公路公司占股25%。
根据职责分工，其他利益相关方还包括：
技术顾问方：雅各布斯?百泰公司，承担技术审批机构、认证工程师和融资方技术顾问的角色；
建设方：CAMBBA 建设集团，由 Cari丨lion、Alfred McAlpine、BalfourBeatty和Amec出资组成；
运营方：Ascom Mon6te 公司；
融资方：东方汇理银行（主融资方）、国民威斯敏斯特银行、巴克莱银行；
其他顾问方：德累斯顿投资银行、Ashurst MorrisCrisp、Berwin Leighton。
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风险分担与管理
1.公众反对
英国在20世纪90年代修建的道路大多采用影子收费模式，用户无须 为使用道路直接付费，而是由政府根据道路使用情况通过公共资金和交通项目专项资金向项目建设者付费。多数英国民众已经习惯了 "免费"的道路，故对直接针对用户的收费模式持有抵触情绪。虽然政府于1991年 就决定修建M6收费公路，但使用者付费机制引发当地民众的强烈反对，甚至导致项目陷人了冗长的法律程序。
为平息公众反对，PPP各参与方积极协调，并做出了一定的让步和妥协，最终与反对者联盟达成了停止抵制活动的协议。特许经营方根据协议，满足了反对者提出的一些条件，并承担相应增加的成本。此外，考虑到周边社区环境的敏感性，M6收费公路还特别使用了降噪沥青，以降低公路对周围居民生活环境的影响。
2.标准变更风险
特许经营合同签署8年后项目才开始设计和建造，期间公路局修订了多项道路设计标准，因此对项目成本造成了影响。由于这些修订由公路局造成，与特许经营方无关，所以设计标准变更导致的风险由政府方，即公路局承担。
3.其他见险
根据合同约定，除标准变更以外，其他所有风险将由特许经营方承担，具体包括规划、交付、成本、质量、收益，甚至一些法定风险。解决民众反对问题后，特许经营方对上述风险进行了有效管理，主要得益于：
特许经营方的技术能力和经验；
特许经营方对项目的长期投人；
特许经营方被授予了技术质量审批权，使得结构检查和审批及时进行，保证项目设计和建造按计划启动；
签订包括收费系统交付在内的完整合同；
特许经营方和政府方（公路局）建立并保持了积极有效的合作伙伴关系。
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项目现状
在该收费公路正式投人使用两年以后，政府发布了这两个年度的监测报告，显示小汽车的通行量与预期基本相符，但是卡车通行量远低于预期水平。
2006年5月下旬，政府批准了麦格理基础设施集团通过11亿美元的债务重组对项目进行再融资，以使项目债务在长达54年的特许经营期内与其预期现金流更好的匹配。债务重组预计可以使麦格理基础设施集团获得约7亿美元的收益。
由于麦格理基础设施集团主导的特许经营方承担了项目的几乎所有风险， 所以与其他由政府资助的PPP项目不同，麦格理基础设施集团无须与政府方一公路局分享再融资的收益。但是，麦格理基础设施集团为了证明对该地区长期发展的责任心，同时也作为对公路局支持的回报，决定将再融资所获收益的30%用于将M54公路延长至M6收费公路，并在M6收费公路南段扩建一段立体交叉道。这些项目的建设使得M6收费公路变得更加便利。
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作为英格兰第一条向过往车辆直接收费的公路，M6收费公路大胆尝试采用PPP模式开发项目，拓展融资渠道，降低风险，实现了政府和社会资本的共贏。公路局在不增加政府负担的情况下实现项目开发，满足了公共需求；麦格理基础设施集团则由于地区公路网便利程度的提高和公路车流量的增加，实现了收益，还取得了债务重组再融资收益的70%，并且通过支持当地公路设施建设而树立了良好的公众形象。
另一方面，民众对使用者付费机制的抵触使M6收费公路遭到了强烈反对，导致项S延误时间长达8年。可见，对公众加强宣传、争取社会理解，是PPP项目得以成功实施的关键因素之一。
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