地方城市文旅PPP发展环境评价体系的构建和运用

继2018年4月文化旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号）后，11月两部门再次联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅产业发〔2018〕96号）。

而在2017年11月，财政部发文明确要对PPP入库项目进行集中清理。截至目前，全国各地共有约5万亿元的项目因各种问题被要求整改甚至直接被清退出库。因此形成了地方政府在发布、招标PPP项目上表现出明显的相对谨慎状态。

在此背景下，文化旅游类PPP项目却得到上级主管部门的认可和推介，同时近期文化旅游部联合多部门在乡村振兴和旅游扶贫发文，为乡村文化旅游发展提供金融和政策支持。这预示着文旅PPP项目在今后一段时间具有较大的发展潜力和应用前景。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库公布的数据显示，截至今年9月30日，入库项目共有8402个。其中，文化类项目194个、旅游类项目336个，两者联合占比6.3%，相比库中大量的市政工程、交通运输和城镇开发类项目比重偏低。这说明在当前的PPP项目开发领域中，文化旅游类项目未形成主流模式，具有较大的市场开发潜力。同时结合当地旅游资源禀赋和乡村振兴战略的实施，以及实现精准扶贫和农业发展，文化旅游类PPP项目开发具有显著的社会经济效益。

在上述背景下，可以预见在今后一段时间内，文旅行业PPP项目会有较快的增长，市场得到较大开发。广大社会资本会参与其中。但是社会资本在选择参与地方城市的文旅PPP项目时会面临市场环境和项目开发重点布局的选择。本文通过构建地方城市文旅PPP发展环境评价体系尝试对这一问题进行解答，选取相应案例进行对比分析，并提供政策建议。

吉安市位于江西省西部，西接湖南省株洲市，是长江中游城市群的重要成员，面积25341平方千米，下辖2区1市10县，人口530.4万人。吉安作为历史文化古城，赣文化的重要发祥地，境内文化旅游资源丰富，拥有享誉全国的革命圣地井冈山，a级景区33家。2017年江西省实现GDP20818.5亿元，居全国31个省市区第15位。吉安市实现GDP1633.47亿元，居江西省第6位。

渭南市位于陕西省东部，东接河南省三门峡市，是关中城市群的重要成员，面积13134平方千米，下辖2区7县2市，人口538.29万人。渭南作为历史文化古城，关中文化重要基地，境内文化旅游资源丰富，拥有驰名中外的西岳华山，a级景区27家。2017年陕西省实现GDP21898.81亿元，居全国31个省市区第16位。渭南市实现GDP1650.63亿元，居陕西省第5位。

吉安渭南两市经济发展水平相近，地理条件以及文旅资源禀赋相似，两者在财政部PPP入库项目中均收录有文化旅游类PPP项目。因此本文基于上述特点综合运用上文构建的文旅PPP发展环境评价体系进行对比分析。

综合上述分析并结合文旅PPP项目开发特点，两市在文旅PPP项目开发都具有较大潜力并具有各自不同特点。吉安市首先应着力于提高当地基础设施服务水平，加强基础设施建设，为项目开展创造优质的硬件基础。为应对当前的财政赤字和未来的债务风险管控，吉安市可考虑更多的引入PPP模式投资公共服务建设领域。在该项目开发上，吉安市应充分利用现有条件推进旅游业价值提升，发展全域旅游，推动景区改造提升，充分挖掘当地文化旅游资源，继续推动旅游业健康发展。

渭南市当前实现财政盈余，PPP项目开发重点偏向市政工程和城镇开发，为应对财政赤字风险和规模庞大的PPP全生命周期管控，今后渭南市在PPP项目开发上应向重点民生领域和公共服务短板倾斜，应注重项目开发的改质提效。而在文旅类PPP项目开发上渭南市具有较大开放空间，应结合现有文旅资源重点推进该领域建设，完善现有基础设施建设，提高旅游业相应配套条件，充分发挥旅游业在乡村振兴战略中的作用。

文旅PPP发展环境评价体系的构建以及案例分析的结果为PPP项目的开发提供了一种思路。在该思路下我们进行PPP项目全生命周期的开发和管理能够结合当地各项硬件软件指标以及开发环境进行可行性分析，从而降低PPP项目开发失败的可能性，避免盲目招标忽视当地实际而又缺乏显著社会经济效益的情况。当然该评价体系的构建以及指标的选择可结合分析样本容量大小和社会经济发展水平进行不断调整和完善，从而提高其适用性。

随着2018年11月文化旅游部、国务院扶贫办、中国农业发展银行联合发布《关于组织推荐金融支持旅游扶贫重点项目的通知》（旅办发〔2018〕66号）和近期文化旅游部等17部门联合发布《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）的出台，该评价体系可以向这两方面倾斜，考虑增加有关金融支持和乡村旅游的分级指标，从而在未来项目前期分析和决策中发挥更大作用。