刘婷律师，业务专长:企业法律顾问、企业法律顾问、建筑房地产领域诉讼非诉讼代理、PPP专项服务。
编者按
PPP产业基金在我国已经呈现蓬勃发展的趋势，现目前学术界对于产业基金的概念还没有明确的定义；从法律层面来讲，产业基金应归入到私募股权基金的范畴，其参与的基本主体由基金发起人、管理人、投资人、托管人构成，也包括律师事务所、会计师事务所、评估师事务所等中介机构。本文刘律师主要对现阶段产业基金的三类主要运作模式进行分析，并对其优缺点作了初步比较。
产业基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能，成为在PPP模式下地方政府和社会资本基础建设项目融资的新选择。截至2018年11月底，中国PPP基金累计已决策项目128个，涉及项目总投资约11170亿元。在全国31个省（市）自治区中，覆盖了26个省（市）自治区的近100个地市，中国PPP基金累计拨款项目55个，涉及项目总投资超4400亿元。
与传统的项目融资相比，PPP产业投资基金由于有财政资金的注资支持，在一定程度上起到了融资增信的作用，有利于引导社会资本参与到PPP项目的投资中，同时，产业投资基金的操作形式更为灵活，可以通过股权融资、前期费用补贴、融资担保等多种形式提高项目的融资可获得性，促成PPP项目落地。因此，PPP模式下引入产业投资基金是化解项目资本金短缺困境的良方，也成为我国当前推动PPP项目建设的一条重要出路。
一、PPP产业基金政策背景
2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）中第三十八条写到“鼓励发展支持重点领域建设的投资基金，大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于各领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。”
2015年4月25日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）颁布实施，其中第二章第和第二十五条中，明确指出：“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道（第二十四条）”，“县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营（第二十五条）”。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发办[2015]42号）中“（二十一）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性……鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与”。该办法首次提出了中国PPP融资支持基金，PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。
二、PPP产业基金运作模式分析
关于产业投资基金的概念，学术界迄今还没有给出一个明确的定义。国家发展与改革委员会财政金融司副司长曹文炼在2006年9月举办的“中国私募股本市场国际研讨会”上说，“在中国直接投资基金又被称为产业投资基金”，其投资的范围除了创业投资，还包括企业的并购重组、基础设施投资，以及房地产投资等各种不同的领域。
PPP产业基金从法律层面来讲，应归入到私募股权基金的范畴，其参与的基本主体由基金发起人、管理人、投资人、托管人构成，也包括律师事务所、会计师事务所、评估师事务所等中介机构。
目前PPP基金主要有三种模式：
模式一：政府主导型。这种模式一般为省级政府与大型金融机构合作成立母基金，再由各地申报项目，经金融机构审核，母基金做优先级，地方财政做劣后级，杠杆比例大多为1:4，成立子基金。这种模式的优点在于地方政府做劣后，承担主要风险，但项目需要通过省政府审核。
该种模式在其在河南、山东等地运用的比较广泛。2014年12月，河南省政府与建设银行、交通银行浦发银行签署《河南省新型产业投资基金战略合作协议》，总规模3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。
模式二：金融机构主导型。二者合作发起设立有限合伙基金，一般由金融机构做LP优先级，地方国企或平台公司做LP的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。
这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。
模式三：企业主导型。这类企业实力雄厚，管理与运营能力一流，目标是与政府对接项目，参与到以往以政府为主导的项目中，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。
这一模式的优点在于：首先在确保未来增量利润的来源的同时可有效实现管理；其次，从企业运营角度看，其过程属于杠杆融资收购，只需付出部分出资，剩余资金由外部募集，即可实现不占用企业营运资金进行扩张的过程；第三，资源整合，可充分利用企业在本行业的信息及基金公司的管理运营能力。
某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP优先A，地方政府指定的国企为LP优先B，该建设开发公司还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。
三、PPP产业基金模式优缺点比较
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参考文献：
[1]周月萍、周兰萍，《PPP项目困境破解与再谈判》[M]，法律出版社，2019年1月第一次印刷。
[2]阮征，PPP模式下产业投资基金运作机制的中日对比研究[J]，中国知网。
[3]高礼彦，PPP模式下的产业投资基金运作模式探析[J]，经济论坛，2015年第8期，第69-72页。
[4] http://www.cib-fund.com.cn兴业基金管理有限公司，兴业基金与厦门市轨道交通集团签约共同设立厦门城市发展产业，访问时间：2019年2月19日14：20。
[5]http://www.cpppf.org/content/details_24_1182.html，中国PPP基金项目投资情况（截至2018年11月底），访问时间：2019年2月19日星期二16:45。
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