日前，财政部、国家发展改革委等18部门发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成大国内市场的行动方案》，明确提出PPP对接“脱贫攻坚、乡村振兴”等国家战略，要求公共服务资源“向基层延伸、向农村覆盖”。笔者结合乡村振兴战略要求及PPP项目组织特点，就PPP模式在乡村经济领域的发展状况做简要分析。
1、概述
PPP为项目组织模式，旨在提高项目运作效率、提供高效的公共服务。2014年以来的发展初期，我国地方政府较多通过PPP模式提供政府信用解决地方建设项目融资需求。2018年后，PPP在地方政府基建项目中的角色逐渐发生变化，从融资手段逐渐回归至运营效率提升方式。
乡村振兴为国家经济社会发展的宏观战略规划，其目标在于通过农村、农业的发展解决我国目前阶段人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从经济角度上看，乡村振兴实现依赖于农村基础产业与农村公共服务、基础设施建设的协调及可持续发展，其关键点之一在于合理的农村项目组织方式，平衡地方政府、社会资本、农村集体及农民之间的利益诉求及责权利关系。
2、发展判断
PPP模式在2014年43号文对地方政府平台公司举债严格控制时提出，其提出至发展的整个社会经济发展背景是：地方政府债务控制-->供给侧改革-->去杠杆-->防风险等宏观经济政策思路下的地方政府信用收缩期，此时，国内经济及金融市场环境总体处于稳定修复阶段，非标准化投资急速膨胀。因此，我们认为PPP模式在政策上更多的使用方向为政府债务控制、政府职能转变、产业经济扩张等。考虑目前全球及我国宏观经济环境，稳增长、促发展逐渐成为经济政策的主要考量因素，政策制定更加务实，在地方政府债务控制上强调“开前门、堵后门”、“保证平台公司合理的融资需求”；同时，金融市场控制非标扩张，强调多层次多手段的企业融资方式。综上，PPP模式在短期内不会继续发挥地方政府基建项目的主要融资手段的作用，现有纯政府付费项目清退、整顿仍将继续。但日前财政部、发改委、农业部等国家部委陆续发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》、《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》、《中央财政支持农村金融改革发展》等政策文件，重点强调市场化PPP模式的应用，结合PPP模式契约化、最优风险分担机制、权责对等、注重效率等特点，我们判断市场化的泛PPP项目组织将在农业、农村领域拥有极佳的政策机遇期。
乡村振兴的提出处于国家产业结构调整、新旧动能转换的关键时期，国际政治经济形式愈加复杂，国家经济发展策略正在经历深刻的思考。乡村振兴聚焦农业农村发展，通过对农业产业及土地的高效改良，发展乡村地域特色产业，引入外部资本，提高农业产出物生产效率，有效的产出物供给带动农业加工制造业及农村服务业的繁荣兴盛，由此，提高全社会劳动生产率，将为国家高质量发展提供可靠保障。我们认为，乡村振兴是国家保持高质量发展必然的内生需求。同时，目前制约农村发展的主要问题是农业及农村法规建设不健全、区域内产业及基础公共服务的整体发展规划缺失，农村产业结构及发展模式单一，农村经济社会关系复杂、发展理念局限于区域内，农业投资回报较低且生产经营的外部风险难以控制。以上问题导致农业投资风险与收益不对等，低成本信贷资金无法通过成熟、标准化的项目组织模式对应底层低风险的资产；投资资本仅能布局单一层面的产业投资并对运营风险预期过高，无法形成长效的立体化、全周期涉农投资。
考虑乡村经济组织特点及PPP模式相关特点，我们认为在乡村振兴领域，具备PPP模式基本特点的泛PPP项目组织方式将有天然优势：
(1) 农村社会财富的快速增长依赖于土地及农业产业的高效改良，仅有适度规模化、专业化、充分市场化的社会资本才会真正有动力及能力推动农业产业的生产效率提高；
(2) 农村经济关系复杂，任何外部机构都不具备独自承担区域内项目开发运营主要风险的能力，需要地方政府提供必要的风险分担支持；
(3) 农村配套设施及公共服务的繁荣取决于农村社会财富的增加状况，而非相反，地方政府仅需保持对社会资本适度的监管及引导即可。ppp模式下有利于社会资本主动的农村产业丰富及富饶家园建设 ；
(4) 农业投资周期较长，投资所形成产权难以清晰界定，ppp模式提供了在合约层面的长期投入并激励相融合作经营的可能；
(5) 农业投资收益较低，并存在周期性收益风险，通过ppp模式财政可将传统补贴转变为基于绩效的市场化付费模式，保障社会资本投资收益的同时提高项目产出效率。
(6) 另外，农村基本社会保障及土地问题由于牵涉面较广、对农村社会影响极大，不应由社会资本过度参与，可由政府政策配套功能性国企逐步尝试解决。
合理的项目组织模式是乡村振兴战略规划具体实施的重要因素之一，市场主体将逐渐重视项目执行过程中的风险分配、投资回报机制、融资可及性、运营可持续机制等核心问题。可以预期，伴随乡村经济发展的逐渐成熟，规范、重运营的泛PPP模式的项目组织方式将有力助推乡村振兴战略的实施。
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