【研究】浅析地方政府运用PPP模式面临的问题与对策——以ZY地区为例

摘要：由于经济的快速发展，各地区对基础设施的需求与日俱增，财政压力也随之加大。PPP模式是由政府与社会资本合作的一种新机制，有风险共担和收益分享的鲜明特点，在一定程度上丰富了各地区的融资渠道，对推动地方经济发展有不可忽视的效用，同时也存在着一些值得注意的问题。本文首先阐述了PPP模式及其发展现状，其次分析存在的问题，最后提出有针对性的对策分析。

关键词：PPP模式问题对策

一、PPP模式及其发展现状

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务，该词最早由英国政府于1982年提出，并于1992年最早应用。

2018年9月14日，据财政部公布的最新统计数据显示，截至2018年7月31日，全国PPP（政府和社会资本合作）综合信息平台项目库已累计入库项目为7867个、投资额达到11.8万亿元。已签约落地项目为3812个、投资额为6.1万亿元，已开工项目为1762个、投资额为2.5万亿元。截止2017年12月底，全ZY市PPP项目389个，项目总投资额3079.52亿元，引入社会投资1654.68亿元。项目主要涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等领域。

2018年10月31日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），该意见要求规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目。鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。对经核查符合规定的政府和社会资本合作（PPP）项目加大推进力度，严格兑现合法合规的政策承诺，尽快落实建设条件。积极推动符合条件的政府和社会资本合作（PPP）项目发行债券、规范开展资产证券化。加强政府和社会资本合作（PPP）项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模。规范政府和社会资本合作（PPP）操作，构建合理、清晰的权责利关系，发挥社会资本管理、运营优势，提高项目实施效率。规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将回收资金用于在建项目和补短板重大项目建设。

二、PPP模式面临的问题

ZY政府在PPP项目运行的过程中，发现如下主要问题：

(1)如何明确PPP各有关主管部门管项目、管招标(招商)、管资金、管合同等工作职能，形成互相配合、协调一致的工作合力，是全面开展PPP各项工作的当务之急。一要成立机构，安排专人和专项预算来管。二要根据国务院、发改委和财政部等国家、省有关政策和文件规定，尽快出台市级政府层面的《PPP项目管理办法》，明确项目库建设、项目论证、招投标及财政资本预算等各项工作职能，做到分工明确，各司其责，互相配合，形成合力。

(3)如何确定技术标准是一个较大的难题。项目实施质量的保证，核心是PPP技术标准的确定，PPP模式的项目发布标准化的监管方法以及价格调整方法是PPP模式推广运用的政策重点。因为系统的规则体系才开始建立，根本无法囊括PPP模式运作的方方面面，这也导致在实际操作过程中产生大量的矛盾与困惑。任何PPP项目都会涉及法律法规、国家政策条例、投融资政策、项目管理、工程技术等方面的内容，项目实施中的合同框架的安排、投融资模式的选择、价格和回报机制、风险防范及监管安排等方面都与项目建设条件、工程方案和技术路线、投资比例构成、项目运行方案等相关的工程或技术问题都错综复杂，没有精细化管理和规范的程序，将会遇到很多的问题。显而易见的是，现在已经出台的政策根本无法解决相应的问题。

(4)缺乏PPP专业技术人才。PPP模式的运行实施是一个理论与实践相结合的过程，具体操作复杂，需要懂法律、经济、财务、合同管理、工程建设、城市规划等方方面面的专业技术人员。目前ZY地区在这方面经验不足，PPP专业人才缺口较大，急需大量复合型的PPP专业技术人才，以确保项目立项、签约、实施能够落地生根，更好更快的完成，为推动经济社会发展服务。

三、PPP模式更好运行的意见和建议

为更好推动PPP模式的开展，针对PPP模式运行过程中存在的上述问题，笔者提出如下意见和建议，以供参考。

(1)提前编制和实施年度PPP模式落地项目计划。发改部门和财政部门要按照分工，各自编制传统基础设施和公共服务领域的PPP落地项目计划并组织实施。出台项目库管理办法，形成入库项目的动态监测、组织推介和定期通报机制。积极争取PPP项目入选国家部委项目库。

(2)加快市级层面的PPP专家库的建立力度。设立市级层面的PPP专家库，加强和相关单位合作，共同组建市级层面PPP研究中心，充分发挥专家学者在PPP理论研究、政策制定、实践指导等方面的重要作用，促进全市PPP理论与实践的创新发展。

(3)加大PPP项目推介力度。每年至少开展两次PPP项目推介活动，向社会资本方发布全市PPP项目库项目，并安排一批已完成社会资本方遴选程序的项目签约实施。建立健全民营企业、商会和金融部门的项目对接制度，向民营企业和金融机构推介优质的PPP项目，引导和鼓励产业资本和金融资本积极参与PPP项目建设。

(4)开展多层次推进PPP模式的试点示范工作。在市内选择若干区县开展推广PPP模式的试点示范。对一批投资规模比较大，在实施方案、风险分担、交易结构、融资计划方面可能产生突破性、带动性的典型项目，进行全过程的辅导和服务，发挥示范引领作用。

(5)拓宽PPP项目的融资渠道。积极争取中央、省预算内投资，用于支持和鼓励各地开展PPP项目前期工作。借鉴省内外经验，研究探索设立市PPP投资基金，参与PPP项目股权融资。

(6)加强对存量项目PPP模式的改造。在积极推进新建项目运用PPP模式的同时，各地还要注重对符合条件的存量项目按照PPP模式进行改造和转型，通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式引入社会资本，加强政府和社会资本的风险分担与权益融合，充分发挥企业的管理经验和专业特长，创新项目的商业模式、经营模式和盈利模式。

(7)培育和扶持市域服务PPP产业的市场主体。积极邀请国家发展改革委、财政部、省发展改革委、财政厅的PPP专家以及有关机构和专家开展咨询、培训工作；探索建立市PPP产业联盟，鼓励有实力的工程设计咨询机构和从事投资、金融、会计、法律等中介服务组织，开展PPP项目的咨询服务。

(8)建立督办考核制度。政府和社会资本合作工作领导机构要定期举行联席会议，对阶段性工作进行总结和部置；指定专人负责落实项目推进的具体内容，及时向领导机构办公室报送工作进展情况，确保PPP工作有序开展。要对市内各县区PPP项目入库、签约和执行等方面的情况进行季度通报、半年度和年度考核。对落地工作情况完成较好的区县进行奖励，并在项目前期费、财政奖补资金的分配上予以相应的倾斜。

总之，PPP模式在ZY地区的积极社会发展中，仍然占有重要的，不可或缺的推动作用，在发展的过程中肯定会产生这样那样的问题，只有在不断推进过程中，总结经验，发现问题，分析问题，有针对性的解决问题，才能更好的推进PPP项目的开展，实现全市经济社会更好更快发展。