近年来,政府与社会资本合作(PPP)项目发展迅速,但不少问题也随之涌现,急需一项专门性法规弥补法律空白。3月20日,国务院办公厅指出,要抓紧办理《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》,年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。在业界看来,目前,PPP领域尚无国家层面的顶层设计方案,在部分较为关键的问题上的规定模糊不清,令社会资本在投资ppp项目时积极性不高,因而,本次条例有望成为社会资本的“定心丸”。不过也有专家指出,目前PPP仍面临利润率过低、法律间协调性不够、政企频现违约情况等现象,PPP条例的范围与执行力度能否解决上述三大难题还有待观察。
仍需设置基准利润率
一直以来,基础设施建设和公共服务都是PPP项目重点发展领域之一。记者查阅发现,目前全国PPP综合信息平台项目库的入库项目共有11575个,其中市政工程4090个,交通运输1401个,分别占比达到35.3%和12.1%,位居前两位。
不过业界指出,目前无论是高速公路、铁路等基础设施建设,还是垃圾处理、环卫等公共服务领域,目前都存在回报周期长、盈利难度大等问题,难以吸引社会资本。具体到高速公路来看,2015年底,我国收费公路债务余额净增6042.3亿元,增长15.7%,其中,高速公路的债务余额达到了4.1万亿元。
而铁路的情况的也不容乐观,截至去年前三季度,中国铁路总公司总收入6394.36亿元,较去年同期6577.74亿元减少2.79%,前三季度净亏损55.77亿元。国家铁路局局长杨宇栋坦言,铁路作为基础设施项目,投资回报周期较长,也需要市场培育期。不少业内人士指出,由于存在负债,社会资本对于大部分基础设施建设都抱着观望的态度,踟蹰不前,而已经投资的民企则大多依靠政府补贴盈利。
对此,北商研究院特邀研究员、北京商业经济学会秘书长赖阳告诉北京商报记者,在未来起草PPP条例时,我国可以在部分行业设置平均基准利润率,给民间投资明确的市场预期,吸引民间资本参与。不过赖阳也表示,即使设定了基准利润率,也只是给PPP项目双方设定了一个参考值,如果项目的实际利润率远低于基准利润率,是否需要对社会资本进行补偿,以何种方式补偿,还需要进一步出台相关实施细则。
而在垃圾处理方面,去年9月,北京市城市管理委员会就提出,北京要试水将民资引向垃圾收运领域,城市道路的环卫保洁也将进行市场化调整。上述部门负责人当时表示,北京相关部门可能会聘请专业公司来参与垃圾处理和收运,并根据国家政策合理激发民间资本的积极性。
赖阳表示,环卫PPP项目最大的问题就在于,如何使公共服务类项目产生更大的利润和“钱景”,吸引民营企业进入垃圾处理领域。赖阳表示,在政策方面,可以给予企业减税、免税、补贴等其他方面的优惠,而企业本身也可以发挥自主能动性来创收。
此外,还有专家建议,PPP条例还需包括退出机制等相关内容,这样不仅能帮助企业了解投资后可能获得的回报,也保障企业不会陷入不断亏本的困局,解决后顾之忧,也可规定,要发挥商业性、开发性、政策性金融机构和平台作用,创新金融产品和融资模式。
给予优惠需符合当地法规
随着PPP项目的不断推进,近年来,我国不断出台PPP新政,地方政府也给予较大的优惠力度以吸引社会资本进入PPP项目。然而有多位业内人士指出,在实际操作中,部分地方政府的做法可能与现行法律法规有矛盾与冲突。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清就曾表示,目前部分PPP项目的做法与现有土地法、税法、行政诉讼法存在不协调之处。河南中豫律师事务所徐海亮进一步指出,目前《政府采购法》与《招投标法》存在一定区别,有时,PPP操作中会出现招标的地方政府已经确定了意向社会资本,直接邀请社会资本参与竞标的现象,这是政府采购中较为常见的做法,但却并不适合用于以市场规律为准则的PPP项目招标上,地方政府还需将两者进行进一步区分。
对此,中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁也告诉北京商报记者,PPP在推广过程中,如果政府未能充分了解PPP的准则,不按市场规则行事,而是采用事先约定或有针对性设定招标特殊条件等行为,来选择市场合作伙伴,这样没有充分竞争的合作,效率也会变低。
除了上述问题之外,中伦律师事务所北京办公室合伙人王霁虹公开表示,地方政府在为PPP项目招标时,时常会承诺一些税收优惠政策,这可能会成为民资投资该项目的因素之一。不过,由于地方税务主管部门由中央、省市垂直领导,且部分优惠承诺确实缺乏法律层面的支持,在实际操作中可能不被税务主管部门接受,这就可能导致政府的优惠落空,削弱了社会资本的投资积极性。她举例称,曾有地方政府为体育场馆PPP项目的投资方承诺免征土地增值税,但是地方税务部门拒绝了这一要求,要求社会资本按规定缴纳相应税费。
对此,赖阳建议称,起草PPP条例时首先需规定政府给出的优惠承诺符合当地法律法规,杜绝开出“空头支票”的情况,另一方面,除了给予税收优惠之外,PPP条例也可以推进PPP项目进行资产证券化,当单一民营企业没有足够实力独立投资某个PPP项目时,可以通过资产证券化的方式,吸引更多民间资本跟随进入这个项目,分担项目成本。
此外,王霁虹还指出,在地铁、高速公路、铁路等PPP项目中,后期运营收益是社会资本的核心收入来源,过路费、票价如何制定会直接影响社会资本的投资回报周期与收益率,但是,高速公路、地铁、污水处理等项目的定价和调整往往需经过地方发改委和物价部门的批准,由此就可能出现项目合同约定可由社会资本定价,但实际操作中却与当地价格制度相冲突的情况。
对此,孙洁建议称,在起草PPP条例时,也要考虑如何使行政让位于市场,如何建立公平竞争的审查制度,一方面规范政府的行政权力,让社会资本与社会资本之间能形成公平的竞争环境,一方面也要让民企具有话语权,不能让国企“一股独大”。
明确政府履约职责
PPP项目旨在使政府与社会资本合作并获得共赢,但在实践中业界却发现,政企双方都出现了违约的现象,导致PPP项目即使已经签约,却也难以落地。早在2015年6月,财政部副部长张少春就曾指出,过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”,一定程度上在于政府没有作为平等的参与者,缺少契约精神。比如一些地方政府把社会资本‘圈进来’之后,对所做承诺兑现不到位。
到了去年12月,财政部副部长史耀斌再次重申,目前我国对民营资本的权益保障不足,主要又体现在法律保障不足上。由于PPP项目合作期比较长,这就会导致民营资本担心合同无法正常履行,如果政府方违约,缺乏有效渠道维护自身的合法权益。
更为明确的表态出现在今年《政府工作报告》中,报告指出,政府要带头讲诚信,决不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”,今年,我国要落实和完善促进民间投资的政策措施,深化政府和社会资本合作。
赖阳分析称,我国之所以在近年反复提及政府在与社会资本合作时要守诚信,是因为在部分地区确实出现了因政府违约而导致PPP项目无法落地的情况。他举例称,我国大部分省市都会不断更新、规范法律法规,有时部分官员在法规更新之前具备代表政府签约的资质,但是随着监管不断加强,或权限出现更替,这个官员与他所在的岗位可能就不再具备相应的资质,此前签约的合同可能就不被新任官员认可,需重新签订。
此外,在政府换届之后,新任领导班子也可能认为原有签约项目的做法不够完善,考虑不够周全,可以更换更好的运营方案,原有的合同就不会继续履约。不过有业内人士进一步指出,无论是哪一种原因,都将影响已经签约的PPP项目,很可能造成民企的损失。
对于上述情况,赖阳建议,在政府已经反复提及PPP项目签约双方要有契约精神的背景下,在未来起草PPP条例时,法制办等部门都应将政企双方违约的情况考虑进去,进一步完善管理措施和制度,明确政府换届或规范更新后,已签约PPP项目的操作办法。
(转自PPP门户网，原标题《PPP立法能否破解基建引民资之困》，PPP资讯整理)
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