财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处： 

　　在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见： 

　　一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求 

　　近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。 

　　（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。 

　　（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。 

　　（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。 

　　（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。 

　　二、规范推进PPP项目实施 

　　（一）规范的PPP项目应当符合以下条件： 

　　1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序； 

　　2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险； 

　　3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任； 

　　4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金； 

　　5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位； 

　　6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。 

　　（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求： 

　　1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外； 

　　2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方； 

　　3. 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。 

　　对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。 

　　（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。 

　　三、加强项目规范管理 

　　各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为： 

　　（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。 

　　（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。 

　　（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。 

　　（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。 

　　（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。 

　　对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。 

　　对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 

　　四、营造规范发展的良好环境 

　　各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。 

　　（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。 

　　（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。 

　　（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。 

　　（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。 

　　（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。 

　　（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。 

　　（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。   

　　五、协同配合抓好落实 

　　各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。 

　　（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。 

　　（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。 

　　（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。  

　　财  政  部 

　　2019年3月7日 

PPP新一年健康发展主基调：规范有序+改革创新+提质增效

经过了长达一年多的焦虑、整改以及探索后，PPP行业有望迎来规范有序健康发展的春天。

近期，党中央国务院对于推动PPP模式，规范有序发展，指明了方向，提出了要求。

国务院日前印发的关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见明确提出，要规范有序推进PPP项目，鼓励地方依法合规采用PPP等方式撬动社会资本，特别是民间投资投入、补短板重大项目。

“回顾2018年，社会各界一致认可PPP的价值，政府和市场对PPP的态度是又爱又恨。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清对中国经济导报记者坦言，经热历冷，PPP规范发展可期。过去的一年中，除了PPP模式自身的发展进入规范收紧时期，我国经济增速放缓、中央去杠杆、金融市场进入调控周期等宏观环境也不同程度导致了PPP落地速度放缓。在2018年也能深刻体会到，国家对行业规范管理的政策一直很鲜明，希望这次整改PPP能倒逼各方进步，特别是PPP项目相关政府管理体系和金融体系改革。

“过去几年PPP做不好有政府的原因，但‘锅’不能全由政府来背，PPP让投资者承担或分担融资、市场和运营等风险，就是为了各方公平，也为了避免政绩项目。”王守清分析指出，要想做好PPP，投资者和政府都要各自做好项目的可行性研究，这是PPP项目能够做好以及合规的关键因素之一。如果说2018年是市场调节应对PPP年，而2019年将是各主体理性实施PPP年。

中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟告诉中国经济导报记者：“过去一年多政府相关部门出台的一系列文件，就是希望更好地规范PPP行业的发展。这些政策出台后，PPP项目投资出现下降趋势，但这对PPP行业的长远发展与规范运作是有益的，可以让更多有能力真正想做PPP的机构参与进来，做出高质量的PPP项目。从国务院近年来出台的一系列文件，以及国家投资主管部门出台的相关文件都可以看出，鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域的政策一直在延续，并没有中断，而且还在不断强化和完善，这对民间资本和PPP本身来说都是利好。

大岳咨询总经理金永祥告诉中国经济导报记者，2018年是PPP在四年高速发展被“误伤”后经历的深度调整期，这段艰难的日子锻炼了PPP人的意志，坚定了PPP人的信念，提升了PPP人应对环境突变的能力。在基础设施和公共服务领域，PPP已经被证明是有效抓手，现在PPP政策已经回暖，2019年无论是逆周期调节还是高质量发展都离不开PPP。而即将出台的PPP立法也代表政府对PPP的态度，PPP行业将迎来一个新的春天。

PPP模式不仅是一种融资模式，更是体制、机制和管理方式的创新。

“规范并不能解决所有的问题，创新才是动力之源。”北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚在接受中国经济导报记者采访时表示，在这几年中，PPP模式及其相关规范所经历的自我蜕变，使之一度成为央地关系平衡（财力与事权划分）的重要砝码，而且为基础设施和公共服务项目投融资行为创造了难得的多方合力。

刘世坚分析认为，相比于2014年之前的PPP1.0和2.0版，新版PPP的政策向心力和资本召唤力确实令人印象深刻。但是，自2017年金融风险防控政策实施以来，此轮PPP的短期发展态势也因此被锁定。从2018年看，PPP的“砝码”和“默契”明显失灵，“规范”和“风控”逐渐成为主旋律。探究起来，这并非PPP模式自身问题所致，而是与中国式PPP所特有的演化逻辑密不可分。

“2019年以及往后的若干年，PPP需要努力适应宏观经济及政策环境的变化，否则就很难作为一种可预期、可持续的稳定政策导向为各方所认同，中央倡导、地方推行、市场接纳的局面也将一去不返。”在刘世坚看来，就PPP需要做出的调整而言，“规范”固然是重要手段，但是手段不是目标，也无法解决所有问题，更不能防范所有风险，尤其是发展停滞的风险。在这种情形下，PPP模式裹足不前不是办法，改革与创新才是正途。

刘世坚分析说，具体而言，在PPP立法层面，寻求共识、凝聚共识，为改革与创新预留空间，可能比按期完成立法任务更加重要。在政策制订方面，建议尊重金融与基础设施项目投融资的基本逻辑，顺势而为，疏堵结合，如此可防止PPP反复异化为短期政策工具。而在项目实操层面，则应以项目可行、融资可到位、财政可承受和回报可实现为基本目标，强化专业性、合规性与创新性相结合的基本要求。由此，一些精品项目、创新思维和高质量的服务模式应该有希望在新的一年里脱颖而出，成为各方瞩目的焦点，这也是所有PPP人为之努力的方向。

2019年也将是考验咨询机构真本事和新本事的时候。王守清指出，这些本事是指需要服务于项目落地后的执行、履约、监管和退出等工作，这将是新的咨询需求，而这几年数量激增的咨询机构将开始分化，出现优胜劣汰、适者生存的局面，大咨询和全过程咨询会逐步增多。

去年底召开的中央经济工作会议提出，加强逆周期调节，要发挥投资的关键作用，要大幅度增加地方政府专项债规模。

上海国际仲裁中心仲裁员叶继涛分析说，2019年将大幅增加地方政府专项债券，此次定性是大幅增加，保守估计2019年地方专项债的规模将达到2万亿元，地方搞建设缺资金的状况将得到一定程度的缓解。“2018年地方专项债1.35万亿元，比2017年增加5500亿元，同比增长69%。若保持同样的增幅，2019年地方专项债将达到1.9万亿元；保持同样的增速，2019年地方专项债将达到2.28万亿元。由此一来，过去几年那些实际上本不适合PPP模式的、自身没有收费现金流且运行成本占总投资比重非常低的项目，将不宜采用PPP模式。”

在叶继涛看来，今后PPP将回归常态。把现有存量项目做好，适当控制新增项目，进一步完善法律制度，理顺管理体制和央地政府的职责，稳定政策预期，这样的PPP才能行稳致远。

“地方政府通过专项债筹集的资金如果用传统方式进行投资，某种程度可以上起到稳增长的作用，但由于没有考虑治理因素很可能无法实现高质量发展。”金永祥表示，只有将专项债与PPP相结合，增加PPP专项债规模，才能兼顾稳增长和高质量发展的目标。可见，大幅度增加地方政府专项债规模未来PPP发展空间是巨大的。

近几年，PPP项目如何筹集建设资金成为制约PPP项目落地的重要因素，而PPP项目专项债这一创新金融产品无疑为PPP项目融资提供了一种可行的选择。“国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平告诉中国经济导报记者，PPP专项债属于直接融资方式，具有规范、透明和风险分散的特点，由于投资购买证券/债券的主体多元，相比银行贷款等间接融资方式而言，这种模式有助于倒逼PPP项目规范运作，激励项目社会资本方或项目公司提高管理水平，特别是创新商业模式。特别是，PPP专项债具有重要的示范和引导意义，有助于引导更多的PPP项目通过发行债券这种直接融资方式来筹集建设项目资金，这对促进PPP项目可持续运营乃至整个PPP模式健康可持续发展都有重要意义。

自2017年7月21日国务院法制办公布《PPP条例(征求意见稿)》以来，社会各界翘首以盼。在业内人士看来，由于立法工作难度大，即使近期能出台条例，对核心问题的解决也不要期望过高，毕竟立法是个不断改进和完善的过程。

毕马威中国华东华西区基础设施投融资合伙人李炜指出，展望2019年，《PPP条例》有望尽快出台，PPP政府支出责任、基金运用、政府债务等问题有望进一步明晰，项目融资期待创新和突破，以便更有效率的解决PPP资金需求，提高项目落地率，这一切都将极大推动PPP的可持续发展。

金永祥表示，从目前来看，《PPP条例》的出台已经没有悬念了，这将从更高层次上表明PPP将成为国家的长期战略。经过四年高速发展一年深度调整的PPP，在2019年将迎来一轮高质量发展的长周期牛市行情，并将成为国家治理能力现代化的重要抓手。

未来PPP的发展方向在哪里？这需要结合国情来分析。E20高级合伙人薛涛分析指出，目前看，对之前四年PPP发展过快所带来问题的纠正力度越来越大，对工程导向和纯政府付费类PPP的压缩越来越大，这些都会对未来的PPP发展带来影响。当下，控制地方债务压力未减的前提下，拉动基础设施投资的手段并未再由PPP来承担，对于运营要素的重视在PPP中也是越来越强。而对于将PPP的稳健发展路径进一步明确化，PPP条例也许是一个重要方面。

谁无暴风劲雨时，守得云开见月明。在经历了“强监管、规范化”的洗礼之后，唯有不忘初心，创新突破，PPP才能与时代共舞。 

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