7、存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确规定坚决制止地方政府违法违规举债，政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定“除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。”
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）也明确规定“禁止政府违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。”
本实施意见对原有规定进行了补充说明，首次明确提出政府方出资代表与政府方一样，不得向社会资本回购投资本金，承诺固定回报或保障最低收益，为项目融资提供担保、还款承诺等。杜绝实操中出现的擦边球行为，避免由政府实际兜底项目投资建设运营风险，降低政府隐性债务风险。
8、本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的
本条主要就“融资平台”、“融资平台参股的国企”能否作为社会资本参与本级PPP项目作出规定。该问题自2014年就开始存在争议，已历经三阶段变化：
第一阶段：全部禁止参与
2014年11月29日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），第二条“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”
按财金〔2014〕113号文的规定，本级政府下属的融资平台及本级国资委控股的国有企业，均不可作为社会资本参与本级PPP项目。
第二阶段：基本禁止但有例外
2014年12月30日，财政部金融司发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），其中附件《PPP项目合同指南（试行）》第一章第一节的二中写到：“本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。”
可以看出财金〔2014〕156号文的规定比财金〔2014〕113号文有所放宽，本级政府控股的上市公司得到了豁免权，可作为社会资本参与本级PPP项目。
第三阶段：解除禁止但有条件
1、2015年5月22日《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)明确提出“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”、“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”。
根据国办发〔2015〕42号文要求，融资平台依法转型后可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，而国有企业参与PPP项目则没有任何限制。
2、2016年10月11日，财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》，并公布第三批PPP示范项目评审标准，其中项目合规性审查标准明确有此情形的，不再列入备选之列“【社会资本方】未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。”
再次强调，融资平台必须在按照国办发42号文要求完成转型后，方可作为社会资本参与本级PPP项目。
综上，2014年-2018年，历经三阶段后，“已按国办发42号文要求依法转型，且不再承担融资平台职能的融资平台”、“国有企业”参与PPP项目不受限制，已成业内共识。
而本实施意见在原基础上从降低政府隐性债务风险角度出发，进一步明确界限：
1、本级政府所属融资平台不得作为社会资本参与本级PPP项目。
2、本级融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目。
如何理解“对经营活动构成实质性影响”，我们认为不能仅从股权比例去认定，而应当注重“实质重于形式”的审查，通过审查融资平台是否实际参与经营、表决权利等方面去认定。
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