【PPP专栏】品PPP咨询实操案例和做法
【签约作者】 瀛和.上海瀛东PPP中心汪金敏
这是一个最坏的时代，这也是一个最好的时代。一方面，商品房滞销地方债高企，绝大多数施工单位新增合同数量锐减，嗷嗷待哺。另一方面，PPP项目机会铺天盖地，绝大多数施工单位却雾里看花，颗粒无收。
施工单位手里抓着一大把PPP项目信息，却无从下手；即使仓促上阵，拿下PPP项目，却发现无钱可垫，项目开不了工。问题出在哪里呢？
BT已死、PPP重生
我接待了许多施工单位负责人和项目经理的PPP咨询，总的想法机会是，只负责建设，建设完了，政府几年回购，慢慢收回投资。至于投资，可以垫一点、欠一点，不行找有钱的来合作。这是一种典型的BT思维。BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。
但BT不是PPP。今年6月25日，财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)规定对采用建设-移交(BT)方式的项目财政部将不予受理（作为示范项目），而9月底出台的财政部第二批PPP示范项目也充分贯彻这一规定。
BT模式现已被禁止。12年前BT模式是被鼓励的。建设部[2003]30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让(BT) ……等方式组织实施。”3年前，BT模式开始禁止。2012年12月24日，财政部、发展与改革委员会、中国人民银行、银监会联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的知》(财预[2012]463号)，明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务以及禁止为BT模式担保等内容。
PPP是国家大力推行的公私合作模式，按照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）规定，指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。结合我咨询促成市政道路纳入财政部第二批PPP示范项目的经验，PPP和BT的区别如表1：
对比事项 | PPP模式 | BT模式 | |
1 | 推行目的 | 物有所值 | 弥补资金缺口 |
2 | 总量控制 | 一般预算支出10% | 以前无，现在禁止 |
3 | 利益共享 | 合理回报 | 固定回报 |
4 | 适用期间 | 全生命周期 | 建设期 |
5 | 合作期限 | 10年至30年 | 5年左右。 |
6 | 回报机制 | 政府或使用者付费 | 政府担保付费 |
7 | 委托单位 | 政府或下属机构 | 国有企业或融资平台 |
8 | 经营事项 | 要有经营活动 | 无经营活动 |
9 | 考核监督 | 绩效评价 | 竣工验收 |
可见，PPP是完全与BT不同的投融资模式。
不再垫资，用融资来建设
尽管PPP和BT有上述概念上的区别，但实际操作中，二者还是其他许多重大的不同。首先第一个不同点是项目建设的资金从哪里来。
比如，近日媒体报道的海南“加乐潭旅游度假区市政道路工程项目”，采用BT模式，2013年福建路港集团中标，中标价逾1.29亿元。合同约定；银行履约保函1300万元；合同工期15个月；工程完成后回购价款由政府分三年支付。然而，自2013年12月开工至今，福建路港集团未提交履约保函，工程不仅逾期未完成，还陷入“瘫痪”状态，大批农民工工钱被拖欠。究其原因，福建路港将工程完全交给王瑞琴等人设立的项目部，项目部再将工程逐段分包给工头。工头交了押金并垫资，却从未获拨工程进度款，最终资金短缺，工程停工、工人领不到工钱，只好全部停工。
上述BT项目中，项目根本就没钱，施工单位中标后，连履约保函也未提供；项目资金全部是下面的工头垫的。靠垫资为主做的BT项目，稍有风吹草动，就很容易烂尾，施工单位将面临着工头追讨工程款、政府追究逾期等巨大风险。
在PPP项目中，建设资金绝大部分来源金融机构，而无需施工单位垫资。PPP项目建设资金来源于两个方面：
（1）项目资本金。我国自1996年开始实施资本金制度，“凡资本金不落实的投资项目，一律不得开工建设”。依据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定：城市轨道交通项目最低资本金比例由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。保障性住房维持20%不变，他项目调整为25%。城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
（2）项目贷款。一旦资本金到位，PPP项目贷款目前很容易解决。
在上述项目资本金中，即使施工单位作为投资人，也无需承担全部资本金。项目资金可以项目所在地国有企业出一部分（比如20%），金融机构也可出一部分（比如可到50%）。实际上施工单位需要出的资本金不超过30%。按照20%的资本金比例，施工单位大概出资占总投资不超过6%。PPP和BT项目建设资金来源对比表见下表2：
对比事项 | PPP项目 | BT项目 | |
1 | 自有资金 | 6% | 垫资款 |
2 | 股权融资 | 14% | 无 |
3 | 债权融资 | 75-80% | 无 |
4 | 其他融资 | 无 | 拖欠款 |
可见，PPP项目建设资金90%以上来自金融机构，而不像BT一样来源于施工单位垫资。在施工单位作为投资人的PPP项目中，施工单位控制项目公司，项目公司当然不会拖欠施工单位工程款，而不像BT项目，拖欠工程款是常态。
不再担保，自有收入支付
PPP和BT在实际操作中第二个不同点是融资是否需要担保及回购：
BT项目中，施工单位自身垫资款不足、需要金融机构贷款的，需要提供资产作担保；担保不足以归还贷款的，施工单位还有承担归还责任。
PPP项目无需政府方和投资人担保及回购。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)规定通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理（作为示范项目）。这里的担保和回购主体政府方。在我的实际操作中，做得规范的项目，投资人也是不要项目融资进行担保和回购的。
PPP项目可以做到项目融资。所谓项目融资指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型，是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。标准的项目融资是无追索的，其特点是：
（1）项目产生的现金流量的能力是项目融资的信用基础；
（2）项目贷款人对项目投资人的其他项目资产没有任何请求权；
（3）项目贷款的还本付息完全依靠该项目经营现金流。
据以融资的PPP项目现金流从哪里来呢？对于此前广泛使用BT模式的市政道路、体育文化设施等非经营性项目或弱准经营性项目，项目几乎没有现金流。如果当地政府有足够的财政支付能力，全部以可用性缺口补贴之类的名义，当然好。但在实务中，许多地方政府财政承受能力是不足的，这就需要为项目创造现金流。创造现金流的方式主要是资源打包。也就是将土地、旅游及其他可以产生较好现金流的资源打包到不能产生现金流的项目之中。比如，在某市政道路PPP项目中，我将道路两边土地的增值收益打包进去，产生了50%现金流覆盖率，被评为财政部第二批示范项目。见图3：
不再负债，在表外做项目
PPP和BT在实际操作中第三个不同点是融资是否增加各方负债：
降低负债是基础设施及公用事业建设的主基调。首先，地方债务债台高筑，国家三令五申要求降低负债率。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定控制地方政府债务规模，2015年政府债务规模被批准为16万亿，仅新增0.6万亿。国资委正在清理各大央企两金占款比例，要求降低到50%以下，而各主要基建央企两金占款比例在60%以上。可见，以基建央企为代表的PPP投资人也必须控制负债率。
BT项目无论投资大小，在建设期全额增加施工单位负债，在二三年的回购期全额增加地方政府或国有融资平台的负债。在降低负债的背景下，快速增加巨额债务的BT失去了用武之地。
PPP项目总投资一般都在几十亿元。就算20%的资本金到位，80%贷款在项目公司名下。如果施工单位作为项目公司控股股东，项目公司贷款就会并入施工单位资产负债表，成了施工单位的债务。如果地方政府或国有融资平台作为控股股东，也存在同样的问题。这都是不可以接受的。
在实操中，PPP项目公司融资可以做到表外融资,而BT很难。所谓表外融资，是指不需列入资产负债表的，即该项融资既不在资产负债表的资产方表现为某项资产的增加，也不在负债及所有者权益方表现为负债的增加。PPP项目表外融资的一般做法是：指投资人持有PPP项目公司相当数量出资，但不达到控股程度，投资人因此就不必在资产负债表上反映PPP项目公司债务。比如图4中，X=4.72亿元、y=0.02亿元，则该项目公司就没有控股股东，各方均无需并表。
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