为何此时出台《实施意见》？明确PPP项目正负面清单的主要考虑是什么？为何限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目？规定新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出又是出于何种考虑？近日，财政部金融司有关负责人就《实施意见》相关问题进行了回应，业内有关人士也表达了自己的看法。
PPP规范发展文件重磅发布
3月5日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告（戳此查看）。《政府工作报告》提出：创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。
紧接着，3月7日，财政部发布了《实施意见》。业内认为，规范文件的发布，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段，同时也给予了市场规范运作PPP项目的信心。
“规范”成为《实施意见》中出现的高频词。《实施意见》中对规范推进PPP项目实施和加强项目规范管理作出多项规定。
《实施意见》明确，规范的PPP项目应当符合以下条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。此外，在符合规范条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：例如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等。
《实施意见》明确，强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
《实施意见》还对加强项目规范管理作出了规定，明确各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得通过签订阴阳合同等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险等。
在规范的同时，意见还从鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出等方面明确了营造规范发展的良好环境，提出加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
例如在鼓励民资和外资参与方面，提出加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。
聚焦重点领域方面，明确提出优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
▲经济日报-中国经济网魏金金/摄
为何此时出台《实施意见》？
关于出台《实施意见》的背景和主要目的，财政部金融司有关负责人表示：
推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来，财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作，推动了一批项目落地，在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。
为推动PPP回归本源、规范发展，按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署，财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施，PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中，一些地方在对PPP的认识上存在差异，各参与方心存顾虑，PPP推进步伐明显放缓。
PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。出台《实施意见》，就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，进一步统一认识、凝聚共识，重申基本立场：即
对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；
对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。
希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。
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明确PPP项目正负面清单
《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。
《实施意见》明确指出，规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，《实施意见》明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。
限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目
从实践情况看，由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方，一些参与方为规避投资风险，通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式，固化政府支出责任，由政府实际兜底项目风险，将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。
考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一，通过建立按效付费机制，可以合理分配项目风险，发挥社会资本专业优势，促进公共服务提质增效，《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上，进一步明确了对新上政府付费项目的审慎要求，即财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。
同时，严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆，或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求，该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。
此外，按照“实质重于形式”原则，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。
据统计，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。限制这些地区新上政府付费项目，不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，而且有助于发挥社会资本的专业优势，充分挖掘PPP项目的潜在市场价值，提高市场化运营水平。
《实施意见》印发之日起，财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。
新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出
《实施意见》规定，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，主要考虑：
一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。
二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。
三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。
需要说明的是，纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
▲2018年内江城乡生活垃圾处理PPP项目签约 内江日报记者 王斌/摄
优化PPP发展环境
为了给PPP规范发展营造良好环境，加大重点领域、重点项目的推进力度，《实施意见》提出了以下举措：
一是鼓励民资、外资参与，在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持。
二是加大融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度，丰富社会资本进入和退出渠道。
三是明确重点领域，优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目。
四是强调重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。
五是加强PPP项目全流程信息公开，完善“能进能出”的项目库动态调整机制。
六是加强对不同实施阶段项目的分类指导，督促各方做好采购、融资、建设等工作，推动项目顺利实施。
七是强化PPP咨询机构库和专家库管理，加强正面引导和监督问责，发挥咨询服务应有作用。
PPP项目落地率持续上升
中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识表示，此次的《实施意见》是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》后的又一纲领性文件，在思想上是传承的，作用上是引领的，且没有强调文件有效期，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。在微观上对PPP市场的发展做了很多具有操作性的指导，例如5%和10%的指标量化与细化，平台公司参与本级项目的约束等。整体来看，卓识认为，文件的出台应该说是政府给市场的一个再信心。
“《实施意见》对规范化PPP的条件作出了明文规定，为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件，会大大提高PPP的运作效率。”大岳咨询总经理金永祥表示，意见的出台传递出了积极信号，2014-2017年PPP经历了高速发展阶段，2018年PPP进行了深度调整，2019年PPP将会进入规范发展的新阶段。
专家表示，虽然从去年全年来看，我国PPP管理库项目总体增速趋缓，但是全国项目落地率同比大幅上升，PPP市场正朝着规范化、优质化、可持续的方向逐渐迈进。
财政部PPP中心统计数据显示，截至2018年12月末，财政部PPP综合信息平台管理库项目比2017年12月末净增1517个、投资额为2.4万亿元；管理库项目累计8654个、投资额为13.2万亿元。
2019年1月，又有93个新项目纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等领域。
“PPP模式契合现阶段我国新型城镇化发展和供给侧结构性改革需要，在不产生政府性债务的前提下，有效推动地方产业升级、城市开发和社会发展。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，我国城镇化率截至2018年底达到59.58%，户籍人口城镇化率仅为43.37%，城市化需求空间较大，将有大量新建项目或成片区地开发。
管理趋严，是否会引发新一轮PPP退库潮？
规范管理更加严格，是否会引发新一轮PPP退库潮？对此，财政部金融司有关负责人表示：
从内容上看，《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确，符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条，且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。
需要说明的是，项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介，“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险，不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。
财政部将会同有关方面加强对地方的督促和指导，真正把《实施意见》落到实处，促进PPP规范健康发展。
PPP将在规范中迎来新发展机遇
卓识表示，虽然《实施意见》的出台给予了市场信心，但PPP是否在今年会再次升温受制于融资环境和相关信贷条件，《实施意见》中数次提到中国PPP基金的相关作用亦能说明。他预计，按照《实施意见》的精神，结合实践经验等角度来看，产能和收入的相关产业片区、文旅类项目、政府历史存量中拥有较强经营性和现金流的项目依然是市场所期盼的。
刘尚希表示，社会资本看中的高回报、挣快钱时代已经过去了。一个项目的发展运营不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年时间，百姓的利益诉求随着生活水平的提升在不断变化，如果只是对项目做短期打算，则可能难以预估到这种改变，对项目落地执行带来变数。
他进一步指出，新阶段的开发可以从单体项目合作向片区整体开发转变，从规划到基础设施，从公共服务设施到招商引资再到生态保护，均由社会资本方进行操盘，政府只作为监管者，利用社会资本的资金、资源整合能力和运营经验，完成整体的开发运营。
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