管理学家PeterF.Drucker曾经说过：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作”。PPP模式作为一个舶来品，自2014年在中国推广落实以来，在减轻政府财政负担、推进公共设施服务方面确实起到了积极作用。在一定程度上缓解了政府的资金压力，提高了资产使用效能。然而“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，永远追求利润最大化的社会资本方和承载社会公共服务职能的政府方之间，也必然存在着一些不可调和的矛盾。随着大量PPP项目切实落地开展建设运营工作，很多问题逐渐暴露了出来。2019年3月7日，财政部出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号文），对于很多矛盾突出的热点问题进行了界定和规范。本人结合实践经验，对财金（2019）10号文中关于防控政府隐形债务风险的积极意义，谈一些浅显的认识。
界定地方政府隐性债务之前，首先了解一下地方政府性债务的概念。地方政府性债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。2015年新《预算法》对政府预算、转移支付以及地方性债务管理机制方面进行了修改。《预算法》的修改和实施，建立健全了“全面规范、公开透明”的预算制度，所有的财政都要纳入预算管理，即便是原先不属于财政资金的地方政府性债务，也要通过政府债券的方式，逐步纳入到预算监管的范围内。
(二) 地方政府隐性债务
就是指违反《预算法》等相关法律法规，通过违法违规的发债模式、融资渠道形成的地方政府债务。地方政府的隐性债务一般没有记录在政府资产负债表内，但是随着时间的推移或者某种因素的改变而显性化。地方政府的隐性债务，给财政安全带来相当大的风险。使得我们国家地方政府债务风险总体不可控，因此必须遏制隐性债务的增量。2017年财政部颁发了《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，该报告明确了建立“依法构建规范的地方政府举债融资机制”，对于违法违规举债要进行严肃处理的机制。对于地方政府隐性债务，实行“不兜底、不救助、不买单”的原则。
(三) 地方政府隐性债务现状
2019年3月10日，十三届全国人大二次会议新闻中心在梅地亚中心新闻发布厅举行记者会。在这次记者会上，人民日报人民网的记者向全国人大常委会预算工作委员会副主任朱明春进行提问，提问的重点是“地方政府隐性债务的规模到底有多大？”“全国人大对地方政府隐性债务的监督和风险防控有何举措？”
朱春明副主任解答说：关于政府债务问题，无论是中央政府还是地方政府的负债率和债务率都是在可控的范围内，低于国际上公认的警戒线。但是对于隐性债务，确实在一些地方风险比较大，目前全国的数据还在统计之中。通过去年的调研来看，一些地方的隐性债务规模比较大，增长也比较快，有些地方隐性债务情况要高于法定限额内债务。去年，党中央、国务院对防范化解地方政府隐性债务风险做出了重要部署，各级政府积极贯彻落实，隐性债务的增长势头得到了遏制，化解存量的工作也在稳妥有序地开展。
二、PPP模式下的地方政府隐性债务的形成
(一) 政府支出和政府隐性债务的区别
PPP模式下的政府支出责任是否为政府隐性债务，目前存在不同的意见和见解。我们首先要厘清政府财政支出和政府隐性债务的区别。PPP项目中的政府支出有三部分，一部分是资本金；一部分是地方出具担保的债券资金；一部分是政府付费、政府可行性缺口补贴的资金。那么政府财政支出到底是不是属于政府隐性债务？我认为财金（2019）10号文第一条第（四）款的内容，给这个问题做了指引。该款内容规定：“加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。”因此，如果政府支出在实施方案和政府财政承受能力论证、物有所值评价报告中均有体现并列入政府财政预算，则应当不属于政府隐性债务。需要注意的是有一种特殊情况：棚改项目。鉴于棚改项目周期虽然是较短，但是棚改的贷款周期较长，因此财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预（2017）87号）文中，将棚改贷款作为了政府隐性债务。除此之外，本人认为除非地方政府借助政府付费变相融资，否则不宜将合法合规的PPP项目中的政府财政支出和政府债务列为地方性政府隐性债务。
(二) 在PPP项目中，以下几种情况会形成地方政府隐性债务
1. 政府提供融资担保；
2. 政府提供兜底承诺；
3. 约定固定回报；
4. 把本不属于PPP范围的项目，包装为PPP项目向社会资本方进行支付；
5. 政府承诺进行土地置换。
三、财金（2019）10号文中关于防控地方政府隐性债务的规定解读
2017年国家陆续出台对PPP项目中规范地方政府债的文件和通知，相关文件为：1. 2017年4月国家发展改革委等6部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)；2. 2017年7月28日国务院常务会议文件；3. 2017年12月23日财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。上述文件和会议精神明确了要求防范通过政府和社会资本合作变相违法违规增加隐性地方债务的行为，严禁采取承诺最低收益、保障社会资本方资本金等方式利用PPP项目形成地方政府隐性债务、严禁政府投资基金违法违规变相举债。
财金（2019）10号文是继上述文件之后，对于PPP项目全面规范及监管的实施意见。该实施意见中涉及防控地方政府隐性债务的规定体现在如下方面：
(一) 事前监管
1. 明确了不予入库的两种情形
财金（2019）10号文明示了以下情况不予入库：
(1) 对财政支出责任占比超过10%的地区严禁新项目入库；
(2) 对于规避限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
2. 建立PPP项目支出责任风险预警机制
对于财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示。迄今为止，PPP项目尚未形成系统的预警机制。在PPP项目中，政府的宏观调节作用十分重要，因为PPP并非单纯的融资渠道，而是集建设、采购、运营、维护、融资等于一体的系统工程。在很多地方政府用PPP模式替代政府融资平台的情况下，财政部门对于地方政府开展的PPP项目，进行超过一定比例的风险预警提示非常必要。
3. 强化财政支出责任监管
确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
4. 项目甄别和前期论证
(二) 事中规范
1. 财金（2019）10号文要求各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现的行为
(1) 存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的；
(2) 本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；
(3) 未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的；
(4) 以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的；
(5) 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；“项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。”
上述规定是财政部对于PPP红线问题的再强化。用列举的方式明确了PPP项目不得为之的行为。鉴于2017年以来多个监管文件的出台，目前在PPP实施方案中出现明显的保底、兜底字眼的表述已经不常见到。但是在评审入库文件过程中，还是会发现有的实施方案存在绩效考核指标大而化之无法落实、约定如果运营期内社会资本方未能收回投资，则自动顺延运营期限直至投资收回、双方可根据实际情况调整绩效考核标准等表述。很多PPP项目用上述表述打着擦边球。财金（2019）10号文对上述行为做了禁止性规定。推广和应用PPP模式最终目的是为了提高公共服务的质量和效率，利用社会资本方的融资能力和融资渠道，推进社会公共事务的发展。社会资本方如果在资本金的缴纳方面不足额到位，就违背了政府方和社会资本方合作的初衷之一。尤其是部分PPP项目中出现的“明股实债”， 金融机构或实际出资人仅仅负责出资从而获得固定回报和定期回购的承诺，本身不参与PPP项目公司任何的生产经营活动。而PPP项目是政府与社会资本方在公共基础设施项目进行全周期合作的一种方式，体现出利益共享和风险共担的特点。因此“明股实债”违背了PPP模式市场化运作的要求。对行政管理部门的穿透监管带来非常大的难度。因此财金（2019）10号文规定了项目公司股东按时以自有资金足额缴纳资本金非常必要。
2. 政府出资代表是否可以用自有资金对社会资本方进行兜底承诺或股权回购
在财政部的上述规定中，明确政府出资代表不得承诺兜底以及回购项目公司股权。目前，基于政府本身无法在项目公司进行股权投资行为，基本都会委托国有公司或者政府融资平台作为政府出资代表，和社会资本方组建项目公司。作为政府出资代表的两个主体，无论是国有公司还是政府融资平台，都肩负国有资产保值增值的任务。根据《中华人民共和国公司法》的有关规定，公司享有独立的民事权利以及承担独立的民事义务。在PPP项目中，由于政府不能直接以自己名义进行股权投资行为，故要先将政府投资资金注入出资代表公司，再以出资代表公司的名义投入项目，出资代表承担的是安全输送政府投资资金并承担资金使用监管的责任。上述资金不能和出资代表自有资金发生混同。在规范的PPP项目中，政府出资代表资本金的出资、政府付费、可行性缺口补贴等均视为政府财政支出，列入了政府财政预算。在这种情况下，政府出资代表当然不可以进行兜底承诺和保证回购股权。但是，如果政府出资代表不使用财政资金，用自有资金对社会资本方回购股权或者回报兜底，是否也是PPP项目的红线呢？
如前所述，“风险共担”系PPP项目的一个基本原则。如果为了打擦边球，使用政府出资代表的自有资金，进行回购股权等禁止性行为，实际上是将政府出资代表的国有资产“无偿赠予”给社会资本方，这显然不符合PPP项目的基本原则和国有资产保值增值要求。目前我们国家刑法虽然没有“国有资产流失罪”，但是如果在经营过程中，发生将国有资金无偿给予社会资本方的行为，直接责任人将会面临党纪政纪的处罚。因此无论使用财政预算资金还是政府出资代表的自有资金，都不能对社会资本方进行回购股权以及兜底条款的承诺。
(三) 事后监督
财金（2019）10号文规定了整改以及退库的情形如下：
1. 严格清退的情形
政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
2. 允许限期整改，整改不到位后予以清退的情形
(1) 本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；
(2) 未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的；
(3) 以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的；
(4) 未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
即便是已经入库的PPP项目，如果存在违规的情形，情节严重的会被予以退库处理，相关责任人也会面临追责的风险。可见国家对于严控地方政府隐性债务的决心。
综上所述， 近年来我国对地方债的监管持续趋严，在大幅增加地方政府专项债券的前提下，政府也要严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。财金（2019）10号文的颁布，对PPP项目中的禁止性行为进行了界定，对防控地方政府隐性债务起到重要的推动作用。
齐 燕 国浩石家庄办公室合伙人
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