行业PPP模式项目使用者付费机制探究

PPP项目的付费机制关系到项目的风险分担和收益回报，是项目的核心内容。PPP项目有不同的付费主体，其付费机制包括政府付费机制、使用者付费机制、可行性缺口补助机制。PPP项目应当根据项目性质、回款来源、合作周期、运作方式等设置合理的项目付费机制。

根据财政部《PPP合同指南》，使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。

适合采用使用者付费机制的项目通常需要具备以下条件：

项目使用需求可预测。项目需求量是社会资本方进行项目财务测算的重要依据，项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本方是否愿意承担需求风险的关键因素。通常社会资本方只有能够在一定程度上确定其可以通过使用者付费收回投资成本并且获得合理收益的情形下，才有参与PPP项目的动机。

向使用者收费具有实际可操作性。在一些项目中，项目公司向使用者收费可能并不实际或者并不经济。例如，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使得车流量难以有效控制时，将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益，而丧失实际可操作性。

符合法律和政策的规定。根据相关法律和政策规定，政府可能对于某些项目实行政府定价或者政府指导价，如果按照该政府定价或政府指导价无法保障项目公司回收成本并获得合理收益，则无法适用使用者付费机制，但可以考虑采用可行性缺口补助机制。

对于政府而言，项目采用使用者付费机制，具有可以最大程度地将市场需求风险转移给社会资本方、无需挤占有限的财政资源、可通过与用户需求直接挂钩的收益回报机制激励社会资本方提高产品质量与服务供给效率的优势；但对于社会资本方，使用者付费机制下项目收益的实现完全依赖于向用户收取费用，要承担项目全部或大部分的市场风险，增加风险成本。因此，除上述使用者付费项目需要具备的条件外，社会资本方判断一个项目是否要参与实施，还要从以下方面擦亮眼睛、精打细算。

业务量是影响使用者付费类PPP项目效益的另一核心因素，业务量的多寡直接决定项目是否适用使用者付费机制，甚至决定项目的成败。社会资本方在进行项目测算分析时，业务量一般来自两个方面，即项目前期成果或实地调查预测。

项目的前期成果，如项目建议书、工程可行性分析报告、项目实施方案中，一般有对项目合作期内逐年业务量的预测。当项目招标条件中有规定，并且设置有保底业务量（或保底收益）、超额收益分成机制时，社会资本方在进行项目分析判断时可采用前期成果中的业务量。除此之外，必须对项目业务量进行详细的实地调查和预测。

如果社会资本方有类似项目的运营经验，对拟建项目运营业务量能进行准确预测，可将预测结果作为基础数据，进入项目测算分析；否则，社会资本方应聘请有资质的第三方专业机构对项目业务量进行预测，以其预测结果作为项目测算分析的基础数据。

项目财务指标能否达到社会资本方预期目标，是社会投资人判断项目投资可行性的关键依据，所以，财务分析结果对社会资本方筛选项目的作用至关重要。财务分析是对投资项目的运营收入、其他收入、建设投资、运营成本、财务融资成本、相关税费、资金投入偿还等所有收支进行全面梳理、计算，通过现金流量表等工具，计算项目的财务内部收益率、净现值、投资回收期等指标，并与社会资本方的管理控制指标相对比的过程。若项目各项指标优于或等于社会资本方管理控制指标，社会资本方可判断该项目可行；否则，社会资本方应放弃该项目。

财务测算分析结果直接关系到社会资本方对项目的判断和取舍，必须要审慎进行。

PPP项目投资金额大、运作周期长、政策敏感性强、潜在风险多，政策、法律和项目合规性等各方面的风险直接关系着PPP项目的成败，对社会资本方而言，正确、合理进行风险识别和分配尤为重要。

理论上，PPP项目风险应按以下原则分配：

1．最有控制力一方承担。财政部〔2014〕76号文、发改委〔2014〕2724号文分别明确了“风险由最适宜的一方来承担”的原则，《PPP项目合同指南（试行）》明确以“承担风险的一方应该对该风险具有控制力”作为首要基本原则，同时强调了承担方应对控制风险“有更大动机”或“最有效率”。比如项目征拆风险，是政府方能够控制的风险，就应由政府方承担。

2．可合理转移。即风险可通过合法途径转移给第三方承担（如购买保险等）。

3．权责对等。国务院办公厅在2015年提出，应“树立平等协商的理念，按照权责对等原则”合理分配风险，将此前的“风险收益对等”提升为“权责对等”的原则。

企业作为社会资本方，其PPP项目参与、运作过程要符合各项法规、政策。如《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）规定：坚持战略引领，强化集团管控；严格规模控制，防止推高债务风险；规范会计核算，准确反映PPP业务状况等，对中央企业开展PPP业务提出了明确要求。再如《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）也提出了不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本方合作（PPP）项目资本金，按照“穿透原则”加强资本金审查等要求。社会资本方必须熟知有关PPP的各项目法规、政策，并结合企业自身有关规定，确保项目运作依法合规。

使用者付费机制是经营性PPP项目采用的付费机制。经营性项目运营周期长、涉及面广、潜在风险多、运作过程复杂，社会资本方在参与过程中一定要精打细算，审慎决策。