财政部公布的2017年全国政府采购规模情况来看，采购规模达32114.3亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。货物、工程、服务采购规模占全国政府采购规模的比重分别为24.9%、47.4%和27.7%，服务类采购规模占比首次超过货物类，按照占比情况计算，服务类政府采购规模逾8895亿元。2018年全国政府采购规模持续快速增长，政府采购结构中，服务类采购规模保持增长趋势。既然我国的政府采购规模如此庞大，那么国外法人或是自然人能否成为我国政府采购中的供应商，提供工程、货物或是服务呢？
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购除了满足政务需要外，还需要满足社会公众公共服务的需要，政府采购是在财政监督下，依法定的方式、方法和程序采购工程、货物、服务的行为。
政府采购的限制性条件在《政府采购法》第十条中进行了规定，即：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；（二）为在中国境外使用而进行采购的；（三）其他法律、行政法规另有规定的。该条规定的本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。
供应商的概念是向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。这里的采购人是指中国各级国家机关、事业单位和团体组织，国有公司不能作为政府采购人。
关于法人。《民法总则》规定的法人分为营利法人、非营利性法人以及特别法人。营利法人指的是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。非营利法人指的是为公益目的或者其他非盈利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。特别法人指的是机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。
关于非法人组织。《民法总则》规定的非法人组织，指的是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。
关于自然人。作为供应商的自然人包括国内和国外的自然人。国内自然人包括个体工商户和农村承包经营户。
供应商的资格在《政府采购法》的二十二条予以规定，即：供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
从《政府采购法》规定可以看出，是有条件地允许外国供应商参加我国的政府采购，提供政府采购的工程、货物和服务。实务操作中，在政府采购招投标方面的具体依据为《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。
2004年9月11日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（18号令），规定的是有条件的允许外国供应商参加货物和服务的招标投标活动，其第八条规定：参加政府采购货物服务投标活动的供应商（以下简称“投标人”），应当是提供本国货物服务的本国供应商，但法律、行政法规规定外国供应商可以参加货物服务招标投标活动的除外。外国供应商依法参加货物服务招标投标活动的，应当按照本办法的规定执行。从18号令规定中可以看出，外国供应商只能参加政府采购货物和服务，政府采购工程领域是完全被排除在外的。
2017年7月11日修订，并与同年10月11日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）删除了18号令的外国供应商参加政府采购货物服务部分的规定，使得外国供应商能否参加政府采购货物和服务变得语焉不详。
近日，河北某地方政府部门因需要国外供应商提供的农业技术服务的指导，在采购过程中，因《政府采购法》第二十二条第（四）项的规定而将外国供应商排除在外，即“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”在此一点上，《政府采购法》规定的原则是采购本国货物和服务优先，如果确需采购国外供应商提供的服务的，因87号令未有相关依据，是否可以参照财办库【2008】248号之规定予以办理值得商榷。该规范性文件是关于政府采购进口管理有关问题的规定，笔者认为如果在政府采购服务中，确需由国外供应商提供的，可予以参照适用248号的规定，除由所属行业主管部门出具意见外，还需要向设区的市、自治州以上人民政府财政部门出具专家论证意见。
在政府采购过程中，涉及国外供应商的，不得不提及《政府采购协定》（简称GPA）。政府采购制度在国外的发展由来已久，最早可追溯到1782年英国建立的政府采购制度。时至今日，国外的政府采购制度已较为完善，世界贸易组织的《政府采购协定》（GPA）是WTO框架下重要的诸边协议，英国、美国等发达国家均为其成员国。
我国加入WTO是面向国际市场的商品消费市场的开放，政府采购市场也需要开放，加入GPA后，我国政府采购的供应商也可以作为外国政府采购的供应商，提供相关货物和服务。在加入WTO谈判过程中，我国承诺尽快启动加入GPA谈判，2007年12月，我国向相关国际组织正式递交加入GPA的申请书，加入GPA第四份出价清单已于2012年11月29日提交。
1994年版GPA规定的本协议当事方（以下简称缔约方）：“一致认为有关政府采购的法律、规章、程序和做法，对国外或国内产品、服务及国外或国内供应商，不应以保护国内产品或服务或国内供应商为目的而制定、实施，也不应对不同的国外产品、服务或供应商给予差别待遇”
GPA本意是要求参加方开放政府采购市场，按照国民待遇和非歧视性原则开展政府采购行为。目前，国家发展改革委已开展《招标投标法》修订启动工作，财政部也同时在对《政府采购法》的修订召开座谈会。应该说，两法的修订工作为我国加入GPA迈出了坚实的一步。
高晓峰
北京大成（石家庄）律师事务所律师，大成中国区合伙人，国家发改委走出去智库N+C投融资专家库专家，河北省财政厅决策顾问委员会专家、PPP库专家，PPP名人堂法律专家、河北省生态文明建设促进会公益专家咨询委员会专家，河北省律师协会PPP法律专业委员会主任，河北省PPP产业联盟协会副主席，石家庄市人民政府特聘律师，石家庄仲裁委员会仲裁员、长沙仲裁委员会仲裁员、桂林仲裁委员会仲裁员。
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