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主投非经营性项目，3万亿政府投资“划界”
来源：第一财经
作者：陈益刊
政府投资规模已跃至3万亿元，撬动的社会资金规模更为庞大；但几十年来，政府投资领域却一直“无法可依”——这一怪状如今将终结。
5月5日，市场期盼已久的《政府投资条例》（下称《条例》）由国务院公布，填补了政府投资法律空白。将近4000字的《条例》，阐述了政府投资是什么、投向哪，明确了项目上马决策标准及流程，开工建设实施要点，后续监督管理和违法相应责任。《条例》将于7月1日开始施行。
尽管《条例》维持了我国现行的政府投资管理体制，部门职责分工也基本没有变化，但亮点仍不少。比如，政府投资以非经营性的公共领域项目为主，不与民争利；不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，防范地方政府债务风险等。
“《条例》的立法意义，在于把政府投资行为纳入法律轨道，规范政府投资行为。而政府投资定位逐步清晰，明确政府投资是对市场投资起到补充性、引导性作用，这也折射出政府与市场的边界逐步清晰。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经。
政府投资体制、职责不变
投资是拉动经济增长的关键力量，而政府正是这股力量的重要推手之一。在2018年约64万亿元的全国固定资产投资中，按照国家发展改革委主任何立峰今年初在全国两会时的说法，各级政府投资总额不足5%，也就是不足3.2万亿元。
司法部相关负责人5月5日就《条例》有关问题答记者问时表示，《条例》制定坚持统筹兼顾。相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。
“《条例》维持了我国现行的政府投资管理体制，即2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，其中明确了对政府投资项目，采用审批管理，审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。2016年出台的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（下称《意见》）进一步明确了对政府投资项目实行审批制管理。《条例》不少内容延续了上述文件做法。”中信改革发展研究基金会资深研究员周凯波说。
早在2001年，国务院已经开始起草《条例》，几经修改，时至今日才正式出台。有专家告诉第一财经，《条例》出台缓慢的一大关键原因，是政府投资职责涉及多个部委，由于部门职责没有协调好而未能提前出台。
周凯波认为，《条例》没有改变现行部门职责分工。实践中，发改委履行政府投资综合管理职责，负责安排中央财政性建设资金以及按国务院规定权限审批重大项目。财政部主要从政府投资资金使用绩效、拨付资金等角度履行相应管理职责。行业主管部门按照国务院规定的职责审批本行业领域有关的政府投资项目。
建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧认为，政府投资管理部门职责分工虽大体明确，但并未完全理顺。现阶段难以也不宜在《条例》中对政府投资管理部门职责分工作出具体的规定予以固化，作出原则性、衔接性的规定比较稳妥。
“这样既不影响各部门按照现行规定履行政府投资管理职责，保证政府投资管理的连续性和稳定性，又为今后进一步理顺部门职责分工留有空间。因此，条例对部门职责分工做了原则性规定。”谭敬慧称。
《条例》称，国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。
不过也有发改系统人士告诉第一财经，这次《条例》明确了投资主管部门，实际上就是发改部门，这是强调发改委对政府投资的主导作用。
细节变化不少
不少专家发现，《条例》有颇多全新的变化。
《条例》明确，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平对第一财经分析，《条例》明确政府投资以非经营性项目为主，这解决了长期以来政府投资边界不清的问题，也说明了政府想要把经营性项目收益让渡给市场，激发市场活力。
“政府投资领域跟政府和社会资本合作（PPP）投资领域相一致，因此政府投资和PPP投资可以有机结合，以提高政府投资效益、激发社会投资活力。”大岳咨询董事长金永祥分析称。
不过值得注意的是，《意见》在描述政府投资定位时，提及“政府投资原则上不支持经营性项目”，但此次《条例》中并未有这一表述。
吴亚平认为，这主要是一些公共服务领域的准经营性项目投资收益不足以吸引社会资本，需要政府采取多种形式投资来引导社会资金投入这些领域。
此外，政府投资概算约束力大幅提高。
吴亚平说，政府投资项目启动前需要做投资概算，核准后部分项目施工单位超标准超预算投资，比如建楼时的实际投资往往大于概算投资，而此次《条例》将概算作为投资的重要依据，从源头上控制政府项目投资规模。
《条例》明确，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
中山大学岭南学院经济系教授林江告诉第一财经，上述条款对政府投资项目的总投资额作出了限制，而且明确是由投资主管部门或其他部门核定的投资概算作为依据，是希望对地方政府的投资冲动作出限制，形成有效的制约机制。
谭敬慧认为，《条例》将防范地方政府债务风险作为重要指导思想，在相关条文中贯彻落实。
比如，明确政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金。政府投资年度计划中应当明确建设资金及其来源。明确政府投资项目应当确保资金落实到位，不得由施工单位垫资建设。
施正文告诉第一财经，现实中部分地方财政资金紧张，会要求施工单位垫资来做项目，这一方面会形成地方政府隐性债务，另一方面也有可能导致施工单位拖欠农民工工资。
“《条例》最根本解决的问题是政府应该投啥不应该投啥，解决好这个问题对于政府职能转变和国家治理现代化发挥巨大推动作用。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。
国家发改委相关负责人5月5日称，下一步将组织各地、各有关部门全面清理不符合《条例》的现行制度，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。另外继续推动投融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目审批程序，提高审批效率。
《政府投资条例》公布 FEPC、BT都要“凉凉”？
来源：经济观察网
作者：杜涛
5月5日，中国政府网公布了《政府投资条例》（以下简称条例），条例共分七章三十九条。条例规定了政府投资资金的范围，如何决策，计划以及项目如何实施，监督管理和法律责任等。
根据条例解释，政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。
国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平对记者表示，此次出台《政府投资条例》，主要还是因为政府投融资行为，一直存在法律依据的问题，条例的出台为政府投融资在管理监督提供法律依据。
在E20研究院执行院长薛涛看来，BT乃至FEPC都要“凉凉”。薛涛解释，FEPC其中F是融资EPC是总承包 ，合在一起就是垫资做总成本。
薛涛所指的是，在条例第六章，法律责任中第三十四条第五小条提出，要求施工单位对政府投资项目垫资建设。第三十四条规定，项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；（四）擅自增加投资概算；（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。
薛涛判断，未来企业要是直接和政府签FEPC合同，根据条例规定属于违规行为，银行就不会贷款，企业就没资金，但是平台公司还是可以和垫资企业签FEPC，还需要看未来怎么演变。
张宇：今天到现在才腾出空来评论这个具有政府投资里程碑意义的文件，因为终于明确了什么是政府投资，按照定义就是财政预算资金安排固定资产投资建设活动，这意味着，不管是政府部门还是国有企业只要用了财政预算资金投资形成固定资产都算做政府投资，而经营性项目形成的资本金注入更是体现了政府出资PPP项目的部分体现政府投资，以及地方债资金特别是专项债券资金充当经营性项目资本金的合法性，因此该文件明确了“财政管出资，发改管投资”的政府投资管理理念，具备里程碑的意义。
第二就是明确了政府投资的审批要件，流程等规则，让政府投资更有发可依，特别是对概算的法定意义的明确及超概的处理原则，不仅体现政府投资的严肃性，更是预算资金执行安排法定性的确认，使政府投资过程中更加注重概算的实际意义。
第三就是违规情形的说明，包括资金来源的合法性，包括不允许垫资（EPC+F彻底禁止），以及违规的定性及处理措施，都体现政府投资是严格法定程序，要严肃认真对待的特征。综上，政府投资条例第一次明确了政府投资的内涵和外延，更是明确了发改委在投资管理中不可或缺的独特地位，为后续投资领域的政策出台打下坚实的基础!
金永祥：
条例第三条规定，政府投资资金应投向公益服务、基础设施等领域。该领域基本与PPP的投资领域相一致，因此政府投资可以与PPP有机结合，这样可以实现第一条政府投资条例的目的，发挥政府投资作用，规范政府投资行为，提高政府投资效益，激发社会投资活力。
关于政府投资方式，第十七条规定：可以采取直接投资方式、资本金注入方式，也可以采取投资补助、贷款贴息等方式。作为政府和社会资本合作的条件，这些方式在以往PPP项目中都使用过，但缺少法律依据。条例出台后，设计政府与社会资本合作条件将有法可依，有利于PPP的健康发展。
需要注意的是，不能对政府投资条例产生误解，将政府投资与社会投资割裂开，那样靠传统投资体制很难达到提高政府投资效益的目的，会使政府投资走弯路。
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