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济 询
2018年9月1日，国家颁布了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出：“为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，文中还指出：“同时，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”其实，在此文之前，财政部等PPP管理部门已多次发文要求PPP项目必须实行绩效管理、做到按效付费，如《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92）中首次提出存在以下情形的不得入库：“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；……项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”在此基础上，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）再次强调指出：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。由此可见，PPP模式中政府和社会资本的合作本质上是政府向社会资本购买“等价等物”、“物有所值”公共服务的合作，PPP项目中绩效管理实施的如何，直接影响到PPP项目全生命周期的运作质量和成果，可谓项目顶层设计中的重中之重。相对而言，单体项目的绩效管理体系比较容易设计和实施，而综合性的PPP项目，如片区开发项目的绩效考核在合作期内就可能存在因为合作内容的调整而进行调整的不确定性，这不是实施机构前期工作不力，也并非咨询机构无能，而是片区开发项目的客观特性，一般而言，片区开发PPP项目合作面积少则几平方公里，多则几十平方公里，即便前期能将规划编制清晰，后续因规划、政策或者其他客观原因的变化导致的变数仍然很大，因此，动态调整、保持平衡（合理收益），片区开发PPP项目方能行稳致远，而建立在合作内容基础上的绩效考核体系，它的产出标准设置更为复杂，既要考察硬件——片区建设，也要考察软件——综合开发（含产业服务）带来的片区整体经济和社会效益，因此，不同于单体项目的绩效考核体系，从内容上来看，它更为复杂和多样化；从时效性来看，需要阶段性的调整更新；从整体性来看，它需要多项指标有机统一，互相促进。所以，笔者以为，做好片区开发的PPP项目的绩效考核体系，更能体现PPP模式的生命力和积极意义，本文抛砖引玉，从项目实操的角度，探讨片区开发PPP项目的绩效考核体系的设计与实施，希望做更好的PPP！
笔者在此只是做了一个示例，不同项目的单项指标需求差异很大，但基本上包括以上几种类型，另外，上述示例所在区域规划比较清晰，一次性做了较长期限（10年）的考核体系，若合作区域整体规划无法完全部署清晰，可以分区域逐步考核，先就规划成熟的地方建立绩效考核体系，随着其他区域规划的清晰，再逐步完善后续的绩效考核体系。另外，为了突出各单项指标的重要性和优先度区别，在上述指标中，笔者所在的项目组又对指标进行了更细致的划分，将其分为I类和II类指标，不同等级指标所挂钩的考核基数有所差异。
当然，上述单项指标考核中还应考虑另设基础设施或者公共设施的运营费用的考核，其内容比较简单，一般只包括养护或者物业管理，行政主管部门也都有相应的管理规范和要求，除有特殊要求外，满足行业主管部门的规范要求即可。
?? 2、综合指标
综合指标的考核主要体现片区综合开发所带来的经济和社会效益，相比而言，更注重项目实施的内在品质，一般而言，常用的考核指标主要包括以下几类：
上述指标为部分比较常用的指标，仅供参考。根据不同片区综合开发的侧重点不一样，还可以增加其他特色指标，如“科技创新强度”、“专利技术数量”、“旅游业发展水平”等等，综合性指标可以通过量化方式考量采用PPP模式对片区开发带来的综合经济和社会效益，也是片区开发采用PPP模式的核心意义所在。
二、按效付费
当然，仅有指标的设立是不够的，还要进行有效的考核，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）中要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，在完全挂钩的要求下，可以将不同的合作内容与对应的付费基数进行挂钩，但如果实行一一对应挂钩，那么会发现片区开发PPP项目中，基础设施或公共设施建设仍是占主要比例的，不能完全实现政府方希望达到的大力提升片区综合效益、实现片区自我造血自给自足的最终目标，因此，为了保持考核的平衡，建议实施机构根据以下原则对挂钩基数的比例进行适当调整：
根据开发规律来明确挂钩基数比例。一般来说，片区的综合开发都是先从基础设施及其配套开始，有了较为完善的配套，才能为人口的导入以及产业的引入创造有利的条件（本身就比较成熟的区域除外），因此，通常在前期对片区配套建设项目为较为偏重，挂钩基数应略微偏重，有了基础配套后，为了刺激片区增强自我造血能力，应开始注重产业发展服务，其考核体系挂钩基数比例开始加重，总体而言，整个考核周期，挂钩基数侧重比例可以机动设计。
根据实施机构对片区重点开发需求确定挂钩基数比例。在符合条件的情况下，对与当地政府比较重视的基建或者产业项目的开发挂钩基数可以有所倾斜。
在上文描述的指标考核体系中，单项指标考核体系是直接根据单个项目完成情况计算绩效费用，综合指标考核体系是通过对各指标设置权重综合得分情况计算绩效费用。笔者建议在进行绩效考核的同时除了处罚机制外，也应设立相应的奖励机制，比如在单项指标考核中，某基建项目在计划时间内完成且得到国家部委的优质工程奖项可以给予奖励，某产业引入项目实际落地规模超出政府预期要求的一定比例也可以给与奖励；在综合指标考核中，在综合考核合格的前提下，对于某项突出完成的指标（如亩均税收）可以给予奖励。
三、杜绝乱象
?? 1、形式性的指标考核
考核指标的设置前提是需求清晰，能比较精准的反映政府方的需求，在设置标准上，对政府需求而言，应该比通过传统模式运作在效率和品质上有更有优势，对社会资本而言，设置的指标应是需要通过努力才能达到又并非轻易能达到的目标。目前由于多方面原因，部分PPP项目的绩效考核仅仅流于形式，指标设置要么比较简单，要么比较粗放，仅限于“有”却失去了考核的意义，有的甚至没有，这些都不符合PPP模式强调运营的本质，笔者一直坚信，即便是纯政府付费的PPP项目，如果能做好做实绩效考核机制，哪怕是进步一点点，那也是进步！因此PPP项目前期工作应该尽量扎实，而绩效考核体系作为政府与社会资本合作的最重要边界条件之一，在项目准备阶段进行充分打磨、精心设计。
?? 2、付费未能实质挂钩
在财办金[2017]92颁布后，很多PPP项目都按要求将建设成本的30%与绩效考核挂钩，但笔者也曾见到过两种情况：一是仅仅将建设成本的30%与绩效挂钩，而项目运营费用反而不列入考核基数，理由就是政策就要求了建设成本的30%挂钩，难道项目的运营费用不应是天然挂钩吗？二是从建设成本30%的基数中再另取一定比例与绩效挂钩，实质挂钩基数未达建设成本的30%，变相削弱了绩效考核的意义。当然，刚颁布的财金〔2019〕10号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，此处“完全”应该是包括所有的可用性费用及运营费用在内的全部直接挂钩，而非以此为基数再另取比例挂钩，实质体现绩效考核在PPP项目中的意义。
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