陈琨 深圳市发展改革委，长期从事政府投融资管理工作，牵头起草《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则》。
酝酿了近二十年，作为政府投资的首部行政法规、投资建设领域的基本法规制度，《政府投资条例》（以下简称《条例》）的出台，是政府投资法治建设道路上具有里程碑意义的重大举措。而深圳是我国第一个对政府投资管理进行立法的城市，《深圳市政府投资项目管理条例》（以下简称《深圳条例》）以地方法规的形式，于2000年经深圳市人大常委会批准颁布实施，率先实现政府投资管理法治化。笔者结合深圳近二十年的立法实践，对《条例》重要意义进行简要分析，同时就进一步深化改革提出建议。
一、对《条例》重要意义的理解
《条例》共六章三十六条，以精炼的语言对政府投资的概念、范围、投向、决策程序、资金管理、项目实施、监督管理等内容做出明确规定。纵览全文，可以看出，《条例》是在科学总结近几十年来我国政府投资实践检验教训的基础上，坚定核心理念、尊重客观规律、紧抓核心要素，根据新时代新形势及新要求做了进一步完善优化后，做出的科学的制度设计。聚焦政府投资管理的核心，笔者认为《条例》的重要意义主要体现在以下三个方面：
（一）坚持政府投资与企业投资区别管理
2004年以前，我国所有基本建设项目，不分投资主体、资金来源及项目性质，均实行审批制度，要求严格审批项目建议书、可研报告、初步设计和开工报告。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》首次确立了“按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，落实企业投资自主权”的改革思路，明确政府投资审批制和企业投资核准备案制。
此后，陆续出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》等法规政策延续了这一改革思路，不断规范政府对企业投资项目审查行为，包括简化流程、减少环节、压缩时限、扩大企业投资准入范围等等，各领域企业投资活力得到极大释放和发展。
而在政府投资领域，政府投资一直以来是各级政府扩大固定资产投资，促进经济社会发展的最直接、最有效的宏观调控手段。但是由于缺乏相应制度规范，各地在政府投资实际管理中，普遍存在政府投资决策缺乏有效约束，财政资金投向市场竞争充分、市场化程度较高的经营性设施，甚至某些产业领域，干扰市场自发秩序的形成和市场机制的作用发挥，违背市场配置资源决定性原则。
《深圳条例》立法之初，就提出了“政府投资从严从紧、企业投资从宽从速”的立法思想，在彻底放宽企业投资约束的同时，严格政府投资决策管理。《深圳条例》严格规定了政府投资应当重点投向基础性和公益性项目，而将竞争性、经营性项目交给市场，依靠市场进行资源配置，确保政府投资“不缺位、不越位”。正是这种理念和思路，促使深圳成为今天国内市场经济体制最为完善、市场化程度最高、非公经济因素最活跃的城市之一。
本次《条例》思路与国家近十几年来投资管理体制改革总体思路一脉相承，坚持了政府投资与企业投资的区别管理要求，严格约束政府投资管理。《条例》对政府投资范围和投向做出严格规定，明确政府投资资金主要投向现阶段市场还不能有效配置资源的领域，并以非经营性项目为主；要求为市场主体让渡乃至创造投资机会，发挥政府投资资金的引导和带动作用，不断激发社会投资活力。
坚持政府投资与企业投资区别管理的本质，是科学处理政府和市场的关系，是坚持市场配置资源最有效形式的市场经济规律。《条例》与企业投资领域的法规，一起构成了投资建设领域统一、完整的法规制度体系，对指导各地各部门充分发挥市场作用配置资源、积极扩大有效投资提供了重要的制度保障。
（二）坚持基本建设程序客观规律
基本建设程序具有客观规律。由于基本建设项目普遍的复杂性、专业性以及多资源协调，客观决定了基本建设程序存在一定的前后阶段和先后顺序的内在时序规定。尤其是前期研究阶段，是一个项目技术方案不断深化论证、不断优化完善的过程，需要有相适应的程序确保科学性。
但是，由于缺少法规政策对程序性的约束，长期以来各地各部门的政府投资项目审批缺乏统一、固定的程序，导致政府投资审批程序在历次行政审批制度改革中成为改革的焦点，产生各式各样的审批程序。其中最突出的问题，是将政府投资决策审批与企业投资行政审批等同，混淆了政府投资决策外部化和企业投资决策内部化的区别，要求最大限度地精简政府投资审批。
在《深圳条例》指导下，深圳较早固化了政府投资项目决策的三阶段审批程序，明确“采用直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，应当依次审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目总概算。采用投资补助、贴息方式的政府投资项目，应当审批资金申请报告”。应该说，《深圳条例》极大了减少了决策的随意性，减少了许多拍脑袋工程。但是在转变政府职能、简政放权大背景下，近年来相关改革方案不时对固有程序提出改革要求，相关改革措施在争议中摸索前进。
本次《条例》明确了政府投资项目执行项目建议书、可研报告、初步设计三阶段决策程序，解决投资决策中需要回答的三个问题：项目建议书主要研究项目建设的必要性和选址条件，解决“要不要干”问题；可行性研究报告主要多方案比选技术与经济可行性，解决“能不能干”问题；初步设计及概算主要是工程方案落实到图纸并以此确定总投资，解决“怎么干及花多少钱”问题。
《条例》遵守基本建设程序客观规律，实现了政府投资项目三阶段决策程序法定化，对指导各地各部门科学、规范、审慎地开展政府投资项目决策提供了重要的程序保障。
（三）坚持强化投资调控综合统筹
政府投资管理涉及经济社会发展的各行业各领域、涉及国家治理体系的方方面面，充分发挥政府投资效益，需要参与各方、各职能部门全面加强统筹协调、紧密合作。
《深圳条例》从一开始就确立了政府投资“集中管理”模式，即项目主要的决策审批程序及投资计划的综合平衡，集中由投资主管部门统筹负责。从多年的实施效果看，“集中管理”模式有利于实现资源配置与宏观调控政策相衔接，通过统筹优势资源，确保国家重大战略和重大决策部署的贯彻落实，有利于实现资源跨部门统筹协调，通过灵活调整和及时调度，避免资源闲置沉淀。
本次《条例》着重强化了投资调控的综合统筹职能，主要表现在：
一是强调宏观政策统筹，明确要求依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，统筹安排政府投资；
二是强调部门职能统筹，明确国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责，其他部门依据分工履行相应管理职责；
三是强调投资资金统筹，明确政府投资年度计划是对资金按年度落实到项目的基本方式，财政部门根据预算及时、足额办理资金拨付，厘清了投资计划与预算的关系；
四是强调投资项目统筹，明确各部门应当通过投资项目在线审批监管平台赋码、办理审批、信息共享等。
《条例》全面强化投资调控的综合统筹，对指导各地各部门切实增强政府投资管理的协调联动，提高政府投资管理水平，充分发挥政府投资效益提供了重要的体制保障。
二、进一步深化改革建议
国家发展改革委主任何立峰同志发表于《人民日报》的署名文章指出，《条例》坚持删繁就简，着眼于对政府投资的普遍约束性和明文所不及的行政裁量领域的普标指导性，实践中要在遵循基本规范的前提下继续深化改革。笔者结合投资管理实际，就进一步深化改革提出如下建议：
（一）关于强化项目全生命周期统筹
《条例》在项目流程管理方面提出的制度规范，主要集中于前期决策、中期实施、后期竣工验收及后评价等，而对于加强项目决策、建设与运营的衔接，加强投资项目全生命周期的统筹管理等方面，缺乏相应的规范指导。
所谓“三分建设、七分管理”，强化投资项目全生命周期的统筹管理，提升项目运营管理水平，是确保项目建成后真正服务于经济社会发展和百姓需要，充分发挥政府投资效益的重要保障。
针对现实政府投资中存在决策与运营脱节、建设与运营脱节的弊端，笔者建议，可以积极借鉴PPP项目相关制度设计，加强投资项目全生命周期的统筹：
一是提升项目决策阶段对运营方案的考量。决策阶段充分考虑运营的目标、任务和功能需求，统筹明确运营的要求、标准和方案，充分论证运营方案的经济性及可行性，确保实现运营效益最大化；
二是强化投资项目全成本测算。建立投资项目全成本评价体系，不局限于投资建设成本，更要科学合理测算运营维护成本，并将其作为投资决策的重要依据；
三是加强全生命周期绩效管理。建立项目建设、运营的绩效评价机制，定期开展综合绩效评价，评价结果依法对外公开，全面接受社会监督，强化督查和责任追究。
（二）关于细化政府投资分类决策
《条例》明确政府投资按投资方式分为直接投资、资本金注入、补助、贷款贴息，采取前两种方式的项目称为政府投资项目，执行决策三阶段审批程序；而对于采取后两种方的项目，没有予以清晰界定，仅规定“项目单位应当按照国家有关规定办理手续”。
因此，对于政府投资采取补助、贴息项目的立项程序，究竟应该遵循政府投资的审批程序，还是遵循社会投资的核准备案程序，业内一直存在较大争议。
对此，笔者认为，根据《条例》此类项目的投资行为已经明确属于政府投资，而政府投资则应当遵循“科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明”原则。因此，有一个认识是可以明确和统一的，那就是，哪怕使用到政府投资资金一分钱，也应该有相应程序确保投资决策的科学性和公开接受监督。在此共识下，此类项目立项程序，建议可以根据政府投资是否影响企业投资决策作为判断，进行分类管理。
一是投资项目决策时并不确定是否能够获得财政资金支持，即，先有项目、再依条件申请财政资金支持，例如各类申请专项扶持资金的项目。该情形下，项目立项应按照企业投资办理核准备案手续后，申请财政资金再按照政府投资办理审批手续；
二是投资项目决策时是以获得财政资金支持为前提，即，仅在确定财政资金支持条件下，项目决策才成立，例如存在各类建设期补助的项目或整体工程拆分为AB包各自立项的B包项目。该情形下，项目立项应按照政府投资办理审批手续。
根据《条例》，上述两种类型中的政府投资审批手续，也应当根据项目规模大小、技术难易等等因素，分类制定具体审批程序，以提升政府投资管理的精细化水平。
结合以上分析，对于目前各地PPP项目中存在政府付费、可行性缺口补助的项目，尽管运营期的财政投入属于经常性支出而不属于资本性支出，不属于投资范畴。但是，此类项目投资决策时是以获得财政资金支持为前提的，笔者认为，其立项决策应当参照政府投资办理相应的审批程序。
（三）关于强化工程咨询管理
《条例》中涉及工程咨询的内容，仅在第十一条提到，“对重大政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估等基础上作出是否批准的决定”，以及第二十六条提到，“已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价”。而与《中央预算内直接投资管理办法》（国家发展改革委令第7号）以及《深圳条例》比较，本次《条例》没有明确在项目建议书、可研报告等前期研究环节对于工程咨询的相关要求。
基本建设投资是一项专业性、技术性较强且需要多方统筹协调的活动，需要有专业技术力量，为项目决策和全过程实施管理提供科学、合理和有效的技术支撑。尤其是项目前期研究阶段，前期研究质量直接决定项目全生命周期质量。提供高质量工程咨询服务，是有效避免当前政府投资出现“投资失控、工期拖延、质量不保、效益不高”等问题的重要手段。
为强化工程咨询管理，建议：
一是明确工程咨询要求。在《条例》后续的配套政策中进一步明确政府投资各环节，尤其是前期研究阶段各中技术文件的编制和评估评审，对于工程咨询的相关要求；
二是推进全过程工程咨询服务。落实《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)要求，结合政府投资项目特点，加快提升投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询服务水平；
三是强化行业自律与信用管理。充分发挥工程咨询行业协会等行业组织作用，提升行业自律管理水平，完善行业信用体系建设，强化监督和惩戒机制。
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