作为典型的“强运营”行业，环卫行业高效优质的产出依赖于运营期的项目公司的专业运营与地方行业主管部门的良好监管。环卫项目运营成本的主要内容与管控以及绩效考核等相关问题突出，本文详细介绍环卫PPP项目运营成本管控策略以及绩效考核实施重难点。

来源：《管理论坛》、济邦咨询

作为典型的“强运营”行业，环卫行业高效优质的产出依赖于运营期的项目公司的专业运营与地方行业主管部门的良好监管。环卫项目运营成本的主要内容与管控以及绩效考核等相关问题突出，本文汇总了济邦咨询高级经理李铭的《浅谈环卫PPP项目绩效考核实施重难点》和杭州锦江集团生态科技有限公司耿会宁的《环卫项目运营成本管控策略研究》，这里特别转载两篇主题文章，详细介绍环卫PPP项目运营成本管控策略以及绩效考核实施重难点，供大家学习参考。

环卫项目运营成本管控策略研究

来源：《管理论坛》  作者：耿会宁 

(一)环卫项目运营成本主要内容

环卫项目成本主要包含人工成本、车辆成本、物料成本、管理费用及其他费用。其中人工成本主要包括含驾驶员人工成本、作业人员人工成本、管理人员人工成本。车辆成本指的是折旧费、租赁费、水电费、车辆保险、车辆维修保养、车辆油费等。物料成本主要涉及作业消耗品、维修配件、劳保用品等内容。而管理费用涵盖了办公费用、管理用车、办公场地租赁、水电费、通讯费、招待费及其他费用内容。

(二)环卫项目运营成本管控的特殊性

环卫项目存在着作业人员多、作业区域广、人员分散、动态作业等特点，由于作业天天从零开始、综合事务较多、常态管理与非常态管理交织，决定了环卫项目成本管控具有一定的难度。因此项目成本控制与管理还是要讲究原则、讲究方法、讲究技巧，而且还要与公司管理体系、资源配套、操作经验、项目管理团队责任心、项目管理团队创新精神及项目管理团队灵活应变能力等息息相关。

(三)加强环卫项目运营成本管控的现实意义

从环卫项目中标价格来讲，不能单纯地抛开质量降成本，也不能不计成本求质量，如何将质量和成本有效结合实现最佳的管控点，作为环卫项目运营公司是永恒研究的话题。要达到项目运营效益最大化，就需要十分注重加强内部管理，科学地组织实施成本控制，加强项目运营成本管控。

(1)有助于降低项目运营成本。从环卫项目运营成本构成来看，主要成本构成为变动成本，如何将变动成本进行合理优化，达到项目作业最大效果，需要从人员和车辆两大方面着手，严格控制人工成本占比和车辆成本占比，才能有效降低项目运营成本，实现成本管控的真正意义。

(2)有助于提升项目经营绩效。项目运营成本是项目利润主要且直接影响因素，有效的控制运营成本将直接决定了环卫项目盈利水平的高低，有效控制运营成本支出，做好增收节支，降低成本、减亏增效工作，不但可以促进项目改善经营管理，而且可以全面提升项目运营效益，这也是环卫项目持续发展的根本。

(3)有助于防控项目经营风险。对项目运营成本在实施过程中实施动态管控策略，将实际运营成本与预算成本进行月度 分析和监督检查，对执行结果进行月度考核和通报，将考核结果纳入项目运营年度绩效考核体系中，确保项目运营资金投入的安全合规，不但有利于规避财务风险，也有利于防控项目经营风险。

(一)环卫企业理念需要及时转变

环卫作业实行政府采购方式后，环卫市场化企业尚处于发育阶段，原环卫单位长期“吃皇粮”，在传统体制下形成的“等靠要”思维还有很深的印痕，而作为市场化的环卫运营公司进入后，一方面要引入现代化的企业管理体系，另外一方面要牢固树立“优胜劣汰”的竞争规则，要求公司必须要“内强素质，外树形象”，如果不能通过有效的成本控制发挥经济杠杆的作用，则必然陷入弱势，为潮流所淘汰。

(二)成本管控制度体系缺失

成本控制是指企业根据一定时期预先建立的成本管理目标，由成本控制主体在其职权范围内，在生产耗费发生以前和成本控制过程中，对各种影响成本的因素和条件采取的一系列预防和调节措施，以保证成本管理目标实现的管理行为。所以在实施成本控制前建立一套完整的成本控制体系制度事关重要。

(三)成本管控方法运用不足

成本控制的过程是运用系统工程的原理对企业在生产经营过程中发生的各种耗费进行计算、调节和监督的过程，同时也是一个发现薄弱环节，挖掘内部潜力，寻找一切可能降低成本途径的过程。在此过程中，如何采取有效的措施，达到降本增效的目的，将直接决定了成本管控的成效。

(四)信息化管控手段未能有效运用

由于环卫项目涉及面比较广，由于人员杂、设备多而且管理程度复杂，传统的环卫管理模式已不能适应现代化城市发展的多样化、社会化和协同化。环卫项目运营要实施精益化进行成本管控，就需要借助信息化平台手段进行，涵盖环卫日常管理事务、垃圾处理、信息通信、数据采集等，实现项目管理的可视化和规范化，有效的反映公司的经营成本等各方面状况。

(五)环卫作业人员素质偏低

我国环卫工人普遍工资福利较低，在很多城市仅略高于最低工资水平，且老龄化严重，加上工作环境相对较差，大部分工作还停留在“脏乱差”的阶段，缺乏吸引力，愿意投入环卫一线工作的工人越来越少。据统计，我国环卫工人中60岁以上的老人占比超过20%。社会对环卫行业的认识和重视还不够，环卫服务市场化加速需要机械化的亟待提高，提升工作效率。

(六)环卫项目绩效管理体系不健全

环卫作业市场化的运营模式打破了传统的计划经济格局，直接导致了管理体制和管理模式的转变，市场更加透明，竞争更加激烈，对于市场化运营公司来讲是机遇也是挑战，正如“你的竞争对手是使你不断进步的动力源泉”这句话，要提升企业竞争力，就要实施绩效管理，吸引并留住人才，才有利于实现项目的高效运营和健康发展。

环卫项目运营公司要建立新的成本管控模式，以政府指导价为基础，以建立行业成本标准为引导，以作业标准投入构成为主体，以全程成本控制为核心，合理利用和配置资源，实现公司运营低成本高效益的目标，要从以下几个方面建立成本管控对策。

(一)建立标准化、流程化、规范化、动态化的成本管控模型

(1)建立标准化的成本指标体系，加强成本费用的动态控制。从人工成本、车辆成本、物料成本，管理费用及其他这四大项成本费用着手，以项目年中标价为基础，将四大项成本费用占比构成形成构建成本体系的标准，以建立合理区间指标值为目标，凝练形成项目运营的成本控制标准，并通过组织讨论，分析及评判公司成本管控指标的科学性、合理性和实用性，形成最终成果体系文件。

(2)建立流程化的成本管理模型，以项目全过程管理为中心，逐项梳理项目运营的所有数据，并形成及建立数据统计模型，自项目运营之初开始进行各项运营数据的统计，形成日报、周报、月报等各类数据统计，并形成责任明晰、数据真实准确的统计分类整理体系，实现项目运营全过程的数据收集、分类、统计、汇总体系，为项目运营大数据分析奠定基础。

(3)建立规范化的督促及成本分析体系，结合四大成本费用占比构成，以合理区间指标值为标准，从各项成本费用占比进行分析，并从历史数据及行业数据进行全方位对比分析，通过每月度召开的运营分析会找出指标差异，及时找出生产经营和成本控制中的问题，对于高出标准的数据进行重点分析和监控，从而寻找解决措施和方案，达到有效控制成本费用的目的。

(4)建立动态化的成本指标完善体系，各项成本控制指标标准会随着项目运营的发展阶段而改变，根据公司组织架构、项目规模及进度选取试点项目，组织进行成本控制标准的试运行，并根据试运行效果组织进行修订和优化。

(5)形成成本过程管控督查体系，及时纠正偏差。根据控制标准，对成本费用形成的各个进程，经常性地进行检查、评估和督查。不仅要检查指标本身的执行情况，而且要检查和督查影响指标的各项条件，进行因素分析。同时针对成本差异发生的原因，查明责任者提出改进措施，加以贯彻执行。和绩效考核体系挂钩，严格考核兑现制度。

(二)建立智慧化环卫平台信息化系统，整合数据资源奠定分析基础

智慧化环卫平台的建立旨在依托信息化的平台和手段，通过量化各项环卫服务数据指标，规范环卫服务的运营流程，加强环卫项目公司对人、车、物的管控，对环卫人员、环卫车辆、环卫设施、环卫作业数据的采集及处理，实现大屏监控、车辆管理调度、作业监管，统计分析等功能，加强集团公司对项目公司的监管，最终提高环卫项目的运营效率、降低运营成本，提升市场竞争力。

首先，平台搭建需遵循“适用、可成长”的原则，每一步投资建设都要保证“较少投资满足当前的业务需要，合理架构支撑未来的业务增长”。整体架构采用“一个平台，分权管理”的模式，即主体功能架构在同一个平台之上，通过对平台用户的使用权限划分，实现对智慧环卫业务车辆、人员、公厕、其他设施的实时作业监管。

最后，综合指挥中心平台需要通过对如上信息的监管打破信息孤岛，将各类信息数据进行汇总，为管理者提供分析依据，为经营决策提供数据支持;同时也为突发事件的研判提供各类信息，制定并启动对应的应急预案，调度应急资源，协助项目公司应对突发事件，最大程度地发挥系统平台的服务作用。

(三)优化人机配置提升机械化率，全面提升环卫工人业务素质

(1)要以科技引领、配置现代化环卫作业设施。过去几年人力成本快速上升，人力成本大幅增长给环卫项目运营带来较高的人工成本负担，我国机械化率也在逐年提升，机械化清扫率从2006年23%提升到2014年的50%，但是相比于欧美发达国家80%左右的机械化率，我国环卫机械化率仍有较大提升空间。加大机械化作业投资力度，提高机械化水平，建设一个现代化环卫作业机构，打造一支精英化的环卫作业队伍，着力配置现代化的环卫作业体系。对于一些开放型小区多、街巷支路多的，可以考虑配置小型机械设备代替人工，达到作业体系的合理化，以此构筑设备现代化的环卫作业体系。

(2)要健全待遇保障机制，适当提升环卫工人待遇和完善保障制度，这需要政府以政策和法律保障为手段，切实保障环卫工人的利益和权益;项目运营公司则主要针对环卫工人开展在岗培训、多元化培训，从思想道德、业务技能、岗位职责、安全保护和综合能力素质等多方面进行教育培训，切实提高环卫工人的工作能力和社会适应性。

(3)以新理念引领环卫工作，环境卫生直接影响经济社会的发展和人民群众的生活质量，加强政府干预，把“以人为本”共创和谐社会当作工作思路，在制定城市发展规划时把环卫发展同步纳入，真正做到对环境卫生事业常抓不懈。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，营造良好的氛围，对环卫工作中涌现的典型人物事迹进行宣传报道，通过诸如“最美环卫工”“最美城市美容师”等评选活动，进行精神和物资两方面的奖励，以此扩大环卫工作的影响。

(四)实施项目全面预算管理，构建项目绩效管理体系

实现卓越的项目绩效管理，是公司在发展过程中运营管理的一大目标，这关系到项目运营的成本管控、盈利能力、财务管理能力、业务效率等，也关系到员工的切身利益。项目绩效管理是一个系统，需要持续、循环的过程，通过项目负责人和团队成员之间形成利益与责任的共同体，通过提高团队成员的绩效达到提高项目绩效及整个组织绩效的目的。

首先，绩效管理的实施基础就是建立全面预算管理，构建统一的全面预算管理平台，将项目公司纳入统一全面预算模型，让各项目、部门绩效指标联动起来，实现数据协同共享，实现统一的绩效管理体系。在全面预算管理体系中，需要根据项目的特点，选择合适的考核指标，通过项目运营历史数据或预测数据建立相应的考核标准，根据目标计划，确定项目成员考核指标与标准，构建完善的实施计划，项目负责人可以通过与成员之间进行沟通，在彼此都认同的情况下正式确定项目绩效管理计划。

其次，项目执行过程中需要构建良好的绩效沟通，这是保障项目绩效是否顺利执行的必要手段，可以采用会议、周报、邮件等正式或非正式的形式进行，最终目的是保障项目运营中对各项指标进展的清晰了解和掌握进度，能够有效采取改进措施防止风险，提高项目工作效率。

然后，项目绩效考核的时间需要根据项目运营时间来确定，一般环卫项目运营在3至6个月时间趋于稳定，根据具体项目制定考核周期，绩效考核主要涉及公司绩效管理的组织部门，组织项目的考核组对项目进行评估考核，而项目成员的考核是由项目经理根据成员之间的表现决定，这与项目奖金进行挂钩。

当然，项目绩效的实施是项目运营成本管控的有效手段，也是提高项目管理水平的关键措施，在项目绩效考核结束后，需要对项目整体运营情况进行分析和评估，总结经验和教训，这样才能过的更好的改进。对于项目成员的改进，可以通过培训与奖罚的方式更好的激发项目成员之间的认知和积极性。

[1]钱云霄.PPP模式在环卫行业中的应用分析[J].现代经济信息,2017(4).

[2]刘中彦.加强成本精益化管控提高风险防控能力[J].现代企业文化,2016(35).

[3]陶敏强,沈贤德.环卫企业运营成本有效控制的探讨与研究[J].经济视野,2013(23).

注：

【文章来源】：《管理论坛》2019年第09期(总第225期)

【作者单位】： 杭州锦江集团生态科技有限公司 耿会宁

浅谈环卫PPP项目绩效考核实施重难点

来源：济邦咨询  作者：李铭 

笔者认为：环卫PPP项目的绩效考核内容应与项目本身的运营内容相契合。具体观点如下：

如此多措并举，多管齐下，方能比较完善、客观地实施项目绩效考核，反应项目公司的运营水平及项目产出状况。

考核覆盖度分为空间覆盖度与时间覆盖度。此处覆盖度特指空间覆盖度，即每次绩效考核时覆盖的运营范围占全部运营范围的比例。环卫PPP项目往往服务范围较大，涉及内容繁杂。政府方对考核覆盖度的选择将直接影响项目的绩效考核结果。实践中，多有投资人反馈，政府方因“某个街道几处不干净而反复扣分”，最终导致项目整体得分较低的情形。

针对上述问题，笔者认为：考核覆盖度代表了绩效考核的样本数量取值。依据统计学原理，样本只有达到一定数量，其特征代表总体特征方具有统计学意义。因此，为全面、客观反映项目绩效产出水平，环卫PPP项目的考核覆盖度应达到合理水平。虽然各个项目差异较大，考核覆盖度要求不宜一概而论，但仍有部分共性原则可供借鉴：

1. 考核覆盖度应以全年考核覆盖所有服务范围为原则制定，力求每个运营年内的考核范围覆盖全部的运营范围；

   
   

2. 考核覆盖度应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小，单次考核耗时较少，则每次考核的覆盖度可相应提升；反之则应适当降低考核覆盖度；

   
   

3. 考核覆盖度应针对不同考核内容区别对待。如针对垃圾中转站渗滤液的污染物指标以及排放情况、特殊地区清扫保洁情况等内容，应在每次考核时均覆盖，而针对其他内容，则可采取“随机抽取”的方式予以确定。

遵循上述原则，同时根据具体项目的实际情况合理制定考核覆盖度要求，是提升绩效考核效率、全面客观反映绩效产出的重要步骤。

考核频次是指单位时间内绩效考核的实施次数，是考核覆盖度时间维度的表征。考核频次直接决定着政府方考核人员的工作强度，也对考核结果有重大影响。同时，因绩效考核涉及政府方与项目公司的双向沟通，其实施频次也直接影响着项目公司正常运营。因此，考虑频次的科学制定具有十分重要的现实意义。

针对此问题，笔者认为：考核频次的选择应根据每个项目的服务面积、涉及内容以及政府方考核人员安排等因素综合确定，有部分共性原则可供政府方与项目公司在制定、细化绩效考核内容时参考：

1. 考核频次应与工作周期相适应。如某乡镇生活垃圾清理项目，因涉及自然村落数量较多，政府方要求项目公司一周清扫一次。则考核频次不应高于一周一次。

   
   

2. 考核频次应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小，单次考核耗时较少，则每次考核频次可相应提升；反之则应适当降低考核频次；

   
   

3. 考核频率可针对不同考核内容区别对待。如：根据区域的保洁重要性，政府方将垃圾清扫保洁区域分为一、二、三级（重要性递减），则考核频次可针对不同等级的区域面积区别设置。针对项目公司人员日常配合程度等事项则可随时据实予以扣分，不应受考核频次限制。

   
   

遵循上述原则，结合项目本身特性制定考核频次，是制定与实施绩效考核方案的重要环节。

所谓绩效扣罚，即政府方针对项目公司绩效考核扣分时给予的罚金，其程度多体现为每扣一分，政府方在付费金额上的调整。不同于众多其他基础设施公共服务行业的运营维护，环卫PPP项目的运营成本具有较大比例的“刚性支出”。举例来说，在当前技术条件下，各地均存在大量无法实现机械化作业的背街小巷、乡村地区，而上述地区的环卫作业依然主要依赖人工。依据国家住建部及各省住建厅的环卫保洁人工劳动定额，一定标准的环卫保洁效果与固定数量的人员相匹配的。而实践中，上述人员数量虽有波动空间但范围十分有限。针对前述数量的人员，其每年的人员工资及相关福利、保险需遵循当地最低薪酬待遇的限制，因此项目公司每年的运营成本中，人员工资福利、保险作为刚性支出，优化空间较小。

针对项目公司的运营维护状况，如政府方绩效扣罚尺度过大，因可能出现部分项目绩效产出不达标而扣罚金额过高，导致项目公司每年获取的政府方付费不足以覆盖其运营维护成本，则项目公司将无力继续实施当地的环卫运营维护工作，最终的结果无外乎绩效产出越来越差或项目公司退出，政府方与项目公司均承受损失的“双输局面”。但是，如政府方绩效奖惩尺度过小，则项目公司将对此不敏感，有较大可能没有动力改善运营水平，提高环卫作业效果，最终的结果同样是绩效产出较差，PPP项目实施效果同样不尽如人意。

针对上述问题，笔者有以下观点，可供读者参考：

1. 绩效考核的目的不是处罚项目公司，而是改善项目实施效果。

   政府方对项目公司实施绩效考核，其目的是激励、督促项目公司改善其运营状况，最终提高项目产出，达到政府方与项目公司的双赢局面。如一味追求处罚项目公司而导致其无法覆盖自身成本，则最终的结果无疑是“越罚越差、越差越罚”的恶性循环。因此，探究如何通过绩效考核实现对项目公司的有效激励，是绩效考核处罚的根本目的。

   
   

2. 处罚应针对项目公司的运营利润，而不应针对项目公司运营维护成本。

   因绩效考核处罚的目的是激励项目公司改善运营水平，因此其处罚的对象应是项目公司的运营利润。即：政府方对项目公司的绩效考核罚金，不应触及其运营维护成本，避免出现因政府方处罚导致某年项目公司所得服务费低于其运营成本的情况。但是，针对项目公司连续数次考核得分低于某个阈值（如60分）的个别情形，政府方应通过乙方违约、提前终止补偿等机制予以解决。

   
   

3. 绩效考核处罚可遵循“得分越低、处罚越重”的原则进行。

   基于改善项目公司运营的考核出发点，绩效考核处罚时应遵循“得分越低、处罚越重”的原则实施。例如：考核得分60~70分时，每扣1分所扣除的罚金应比80~90分每扣1分所扣的罚金金额高。如此实施，可激励项公司绩效考核得分维持在较高水平上。

   
   

4. 绩效扣罚尺度应是动态调整的

   绩效扣罚的目的是为了改善项目运营状况，因此只有充分了解项目的真实运营情况，根据项目运营中各类缺陷可能发生的频率及其影响，结合行业的最新标准，方能制定操作性与适用性较强的扣罚尺度。环卫PPP项目由于其运营内容细致繁琐，采购前的绩效考核方案往往“不接地气”。进入执行阶段后，政府方与项目公司需根据项目的运营情况而对绩效扣罚尺度进行周期性调整（如一年一调整），以使得扣罚尺度适应行业的最新要求与项目的运营状况。

   
   

所谓容错机制，是指在政府方发现项目公司某些区域现场作业不达标而扣分时，可适当给予项目公司一定时限，允许其在此期间改善处理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不对上述情形扣分。之所以有容错机制的存在，是因为环卫作业保洁具有周期性和间断性，而绩效考核的时间可能处在两次环卫作业的间隔期间。此时考核出现的问题不应完全归咎于项目公司。举例来说，如某农村生活垃圾治理PPP项目要求项目公司每日清扫乡镇街道一次，而某次考核时当日清扫已经结束，考核人员检查到的散落垃圾为清扫完成后所产生。则此时根据散落的垃圾直接扣除项目公司绩效考核得分不尽合理。

针对此问题，笔者认为：建立容错机制具有一定合理性。实施环卫PPP项目绩效考核时，如政府方考核人员检查到某个扣分点，应在书面记录扣分依据的同时，立刻通知项目公司相关情况。如项目公司可在指定时限内（如2小时）妥善处理前述记录扣分点，政府方可酌情不对该点进行扣分。通过上述机制设立，项目公司将拥有一定的容错空间与改正机会，能够有更大的空间、更足的动力改善项目的整体运营水平。项目绩效考核更加符合“改善项目运营状况”的根本目的。

所谓奖惩机制，是指在绩效考核项中不仅设置扣分项，也应在合理情况下酌情补充加分项。此机制是对“只罚不奖”的传统考核的突破，目前已在部分环卫PPP项目中实施。针对是否应在绩效考核中设置奖惩机制的问题，笔者认为：环卫PPP项目的绩效考核内容细化调整是政府方与项目公司双向沟通的结果。在双方同意的前提下，建立奖惩机制具有一定合理性，可在绩效考核实施中适当采纳。具体来讲，可在绩效考核标准中设置动态调整的扣/得分机制，即项目绩效考核秉承“有奖有罚”的原则。如在公众反馈中设置：项目获得当地主流媒体表彰且考证属实、或项目受到上级主管部门嘉奖时，政府方应对项目公司适当予以奖励。通过此举，可激励项目公司努力改善其运营状况与项目产出，有利于项目的整体产出水平提升，与“改善项目运营状况”的根本目的相契合。

环卫类PPP项目因其强运营属性、涉及内容细致、现场作业情况复杂而较难开展有效的绩效考核。但不可否认，项目的绩效考核实施仍有部分共性原则可以借鉴。希望笔者上文所述对各地妥善开展环卫项目绩效考核提供一定借鉴，提升项目整体绩效产出水平。