自3月份财金〔2019〕10号文出台之后，PPP圈的大新闻当属财办金〔2019〕40号文引发的讨论。《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40号）本作为财政系统内部文件，面向各省级财政部门收集隐性债务检查和认定情况，在网络和朋友圈传开后引起了广泛热议。
自2014年出台以来，PPP模式就与政府债务风险紧密联系在一起。2017年以前，PPP模式较多地作为化解地方平台债务风险的创新方式发挥其积极作用，2017年50号文、92号文之后，PPP模式更多地与“防范隐性债务”六个字同时出现在一起。
本文旨在理清防范PPP项目隐性债务风险要求、PPP项目政府支出与政府债务的关系，分析隐性债务的监管方式，并提出PPP项目财政支出管理的建议。
1．防范PPP项目隐性债务风险的要求
在2014-2016年的政策文件中，PPP项目政府支出较多强调财政支出管理，对财政体系防范隐性负债的政策要求一直存在，自2017年开始明确提出防范PPP项目违规融资风险。
2017年50号文提出，“严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”，“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。
2017年92号文提出构成违法违规举债担保的情形，包括“由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的”。
今年2019年10号文提出应认定为隐性债务的情形，应包括“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的”，“通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式”，“由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”。
本次2019年40号文要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隐性债务的项目及具体认定依据。在文件附表中隐性债务的具体依据，明确提及隐性债务的确定标准至少应包括“承诺固定回报、回购安排、保障最低收益等违规情形”，审查文件包括实施方案、采购文件、合同文件等。
上述PPP政策反复提及关于隐性债务的划定标准，涉及固定回报、回购安排、保障最低收益，违规担保等情况应认定为隐性债务，含有涉及隐性债务条款或内容的项目不属于合规的PPP项目。
2．合规的PPP项目支出性质
合规的PPP项目支出不是隐性债务，那么PPP项目支出应如何定性？鉴于目前尚未对隐性债务出台官方定义，我们可将隐性债务定位在未纳入地方政府债务统计信息的债务，那么我们先需要判断PPP项目支出是否属于债务，如果从性质上不属于债务，PPP项目政府支出也就当然不属于隐性债务了。
根据《政府会计准则—负债》的规定和10号文的政策导向，债务与PPP支出的区别可从政府支出业务性质和负债确认方式上进行对比。
从政府支出业务性质上，根据《政府会计准则—负债》第八条，政府负债，除由或有事项形成的预计负债外，“按政府会计主体的业务性质及风险程度，应分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和暂收性负债”。根据这一界定，负债可划分融资活动产生的债务与经营活动产生的负债。2019年10号文提出，“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。”从政府支出业务性质上，举借债务后产生的还本付息属于融资活动产生的资本性支出，合规PPP项目的政府支出属于政府经营活动形成的经常性支出。
从负债确认方式上，对于举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债，在还款期中应将全部期末借款余额作为负债。对于PPP项目的政府支出，在逐年确定绩效考核结果后并明确当期应付金额时确认当期应付义务，其后期间的政府中长期支出也不应作为负债。
仅从上述两个方面看，PPP项目的政府支出与政府债务有显著差别，因此PPP项目支出不属于债务范围，未纳入债务统计信息的合规PPP项目支出也就不可能是隐性债务。
3．对隐债PPP项目的处理安排
4．债务监测与防范隐性债务
为理清地方政府与融资平台公司的关系，有序推进融资平台公司市场化转型，防范化解财政金融风险，2018年财政部建立地方融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台（以下简称“监测平台”）。2018年10月底推出监测平台后，要求各级党政机关、事业单位及国有企业上报资产、债务和建设项目等相关数据。根据《监测平台操作说明》，“监测平台以融资平台公司承担的建设项目管理为核心，动态收集融资平台债务和政府中长期支出事项等相关信息，对融资平台实行名录管理和中长期支出事项风险评估，实现融资平台债务和政府中长期支出事项全面动态监控”。
新系统为政府债务管理提供了信息化工具，对于已确认为债务且实时更新的债务事项进行动态监控是有效的。但基于监测平台防范隐性债务的，则是不充分甚至是不适用的。防范隐性债务风险的实质，是对系统中政府债务的完整性提供充分适当的依据，监测平台对已记录在系统中债务动态跟踪是有效的，隐性债务的本质即应该但未确认为债务的支出责任，其数据在未审查认定之前是不会出现在债务统计信息中的。防范隐性债务需从政府或政府授权单位签订的合同及其他支撑性方案入手，依赖专业技术力量对合同条款或方案内容进行细致审查，必要时可委托第三方机构进行隐性债务审查并出具所查区域隐性债务评估报告。
5．中长期支出统筹管理与信息披露
PPP项目中的政府支出，与跨年度的政府购买服务项目、应付工程物资款、专项建设基金等一样，是需要纳入中长期财政规划却不在政府债务统计范围内。PPP项目中的政府支出是纳入中长期财政规划支出事项中信息公开力度较大的，目前财政部PPP综合信息平台对PPP项目信息公开起到了关键作用，在项目规范运作审查和财政承受能力监测等多方面，对社会资本和金融机构提供了重要的项目遴选依据。
政府中长期财政支出事项应参照债务信息动态监测的方式进行统筹管理，研究中长期财政支出信息公开的合理方式，提高对各级财政负担的透明度，利于财政体系内部监督管理，也为社会资本参与基础设施公共服务项目提供更好的决策依据。
专题课程
从项目投后管控、SPV公司财税筹划与绩效评价角度掌握PPP 模式的核心动脉”专题培训班
各有关单位：
规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，促进经济高质量发展，具有突出重要意义。当前，很多PPP项目已经进入投资后的实施阶段，有些项目已经或即将完成建设期、进入运营期。但是，由于政策层面、资金市场的变化和项目初期遗留问题逐步显现，对项目后期的运作管控带来了诸多挑战，影响到项目投资目的能否实现，甚至发生了风险蔓延到投资方自身、对企业总体的生存发展造成了较大负面影响的情况。并且2019年5月《政府投资条例》隆重推出，对PPP项目又带来何种影响？
同时，当前我国国家层面对PPP项目税收支持政策并未明确，既有政策还处于碎片化状态，造成项目建设运营中的税收成本较高，一定程度上制约了PPP模式的发展。这种现实情况下，一方面给PPP项目的会计核算和税务管理带来了难度，另一方面也造成政府和社会资本方对于PPP项目的财税政策理解不相一致，容易引起税企争议。
PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上,而在此方面,财务测算、财务管理与SPV公司的税务筹划有着不可或缺的作用。如何使前期财务分析在复杂的项目情况下，更加贴近实际？如何对SPV公司进行资金管理、预算管理、融资管理、风险管理？如何进行税务筹划使得SPV公司合理避税、享受更多的税收优惠政策？
为此，2019年6月、7月在北京和贵阳市举办“步步为赢——从项目投后管控、SPV公司财税筹划与绩效评价角度掌握PPP模式的核心动脉”专题培训班。
有关事项详见附件：
课程目标
1.PPP项目投资金额大、周期长，为实现预期项目目标，提升风险管控和项目运作管理水平；
2.在项目进入建设期后期和运营期初期，结合最新政策要求，有针对性的查找和整改前期遗留问题，解决项目陷入停滞 ，僵持，无法顺利推进的问题；
3.为PPP项目顺利进入投资回收和SPV公司的实际运转打下良好基础；
4.在PPP项目运营阶段，降低税负与SPV公司成本，提高盈利水平；
5.优化绩效评价机制和标准，达到“激励相容”的最终目标。
课程收获
破解：SPV公司特有的财务管理与税务筹划之谜；
指导：集成行为与结果的PPP绩效管理，为“按效付费”提供依据；
掌握：PPP项目各阶段的财税操作重点与难点；
方法：多主题、全流程、全税种的税务策划方法；
实操：深入具体行业的绩效评价案例，让您一目了然；
获得：基于实例的实际问题解决方法工具；
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成长：三天两晚正能量和专业的充电，让疲于PPP的你焕然一新！全新角度的PPP项目，原来如此！
培训时间和地点
2019年06月19日-06月22日（06月19日全天报到）
地点：北京市
2019年07月17日-07月20日（07月17日全天报到）
地点：贵阳市
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