2019年6月21日，国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（以下简称《通知》），《通知》对PPP项目可行性论证和审查、决策程序、实施方案审核、招采程序、平台监管等提出了新要求，在PPP项目合法合规管理层面影响较大。本文就《通知》重点内容梳理并解读如下：
一、重点内容梳理
1.深入开展PPP项目可行性论证和审查
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（1）?所有?拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。
（2）对PPP项目可行性进行充分分析和论证，要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。
（3）实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。
2.严格依法依规履行项目决策程序
（1）采取政府资本金注入方式的PPP项目，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。
（2）未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。
（3）实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。对项目建设地点发生变化、建设规模、主要建设内容、建设标准发生较大变化、项目投资规模超过批复投资的10%的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序。
3.严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本
（1）加强对PPP项目实施方案的审核，通过实施方案审核的PPP项目，方可开展社会资本遴选。各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目，可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。
（2）公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目。
4.严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定
（1）各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。
（2）PPP项目不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。
5.依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理
（1）所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。
（2）建立全国PPP项目信息监测服务平台，实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能。全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理，原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。
（3）依托在线平台，重点公开PPP项目的批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息，以及施工、竣工等有关信息。
6.加强PPP项目监管，坚决惩戒违规失信行为
（1）政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。
（2）指导监督PPP咨询机构，通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理。
二、重点内容解读
与以往发改委PPP政策要求相比，《通知》主要有如下重要变化：
1.依托《政府投资条例》，实际执行效力较高
《通知》虽然为规范性文件，法的效力位阶不高，但其作为生效的《政府投资条例》配套PPP政策，在执行力上对PPP项目约束力依然较强。且《通知》主要着力点在发改委主管的项目审核备程序规范上，合规重要性程度并不亚于财政部要求的PPP两评一案及入库程序，未来PPP项目合规要求将“两条腿走路”，发改条线对PPP的规范程序进一步加强。
2.不再区分项目类型，统一规范所有PPP项目
以往财政部和发改委在PPP项目管理类型上有所划分，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》及发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》分别规定财政部主管公共服务类PPP项目，发改委主管基础设施类PPP项目。《通知》虽引用基础设施补短板相关文件作为依据，但未就项目类型再进行区分，因此《通知》的要求适用于包括公共服务和基础设施的所有PPP项目。
3.新增核准制及备案制PPP项目前置“可行性论证”程序
《通知》要求所有PPP项目实施前均需开展可行性论证审查。此处“可行性论证”并不等于“可行性报告”。从适用项目上说，“可行性报告”适用于审批制项目（政府投资项目），而“可行性论证”适用于核准制及备案制PPP项目（企业投资项目）；从内容来说，PPP项目“可行性报告”内容已包含“可行性论证”，“可行性报告”除论证项目可行性及是否适宜采用PPP模式外，还需对投资估算及资金筹措、招标方案等内容进行论证。
从《通知》内容可以看出，可行性论证属于对项目的实质审而非形式审，未依法依规履行可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。因此，发改委对核准制及备案制PPP项目实质上进行了一定程度上的审核管理。核准制及备案制PPP项目虽为企业投资项目，但多涉及政府投资（投资补助、转贷和贷款贴息），此举旨在加强《政府投资条例》施行后发改委对PPP项目涉及政府投资部分的管控。
4.明确实施方案联审机制要求
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）均要求建立实施方案联审机制，但未明确审查标准。《通知》明确了联审机制的审查标准，即审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。
5.新增PPP项目重新报审核备要求
《通知》对PPP项目（包括审批制、核准制、备案制项目）变更在报审核备方面提出新的要求。
首先，《政府投资条例》第二十一条、《企业投资项目核准和备案管理条例》第十一条、第十四条仅要求项目建设地点、项目建设规模和主要建设内容发生较大变化时重新报审核备。《通知》对此要求进行了扩展，在须重新报审核备的情形中新增“项目建设标准发生较大变化、项目投资规模超过批复投资的10%”两种情形。
其次，重新报审核备的要求阶段更为明确，贯穿PPP项目识别、准备、采购、建设过程，涉及审查实施方案、招投标文件、合同等法律文件是否与审核备信息一致。
由于实施方案已有联审机制审核、招投标活动也由发改委主管，因此实施方案编制及招投标环节出现重新审核备情况的机会不大，主要是合同签订及履约阶段，需社会资本方谈判及履约时注意此类要求。
6.要求以公开招标作为遴选社会资本的主要方式
目前PPP项目招采方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购，公开招标、邀请招标方式为发改委主管，竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购属财政部主管。
相比于发改投资〔2016〕1744号文“公开招标、邀请招标等多种方式”、发改投资〔2016〕2231号文“公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判”的含蓄表述，《通知》对公开招标的要求更加直白。此举发改委更强调其对PPP项目招采程序审核，只有在满足邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购情形下方可采用其他方式招采，也避免了政府绕过公开招标程序、限制公平竞争的情况发生。
7.新增全国PPP项目信息监测服务平台
《通知》要求依托全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“投资项目监管平台”）建立全国PPP项目信息监测服务平台（以下简称“PPP监测平台”）。
根据《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》规定，“投资项目监管平台”适用于各类固定资产投资项目建设实施全过程的审批、监管和服务，属固定资产投资项目均须应用的平台，PPP项目自然也不例外，需使用平台代码办理审批手续，必然纳入该平台管理。
“PPP监测平台”则是《通知》新设平台，属“投资项目监管平台”子平台，主要功能在于PPP信息（包括PPP项目的批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息，以及施工、竣工等有关信息）的定期发布、动态监测、实时查询；录入主体为项目单位，审核主体为实施主体同级发改部门，上级发改部门监督检查。也就是说在PPP项目公司成立前，由立项单位负责填报“PPP监测平台”，在项目公司成立、且立项主体转为项目公司后，则由项目公司填写、完善该平台内容，存量PPP项目公司也应注意该新要求，按时填报。
“PPP监测平台”与财政部PPP项目库管理内容与方式上有较大差异。在管理内容上，财政部PPP项目库包括识别、准备、采购、执行、移交全过程管理，除上传“两评一案”外，还需公开项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件、设计文件及批复文件；“PPP监测平台”在管理阶段上主要集中在项目审核备及建设阶段，公布信息也局限在项目立项文件、招投标信息及施工竣工备案信息方面。在管理方式上，财政部PPP项目库由市、县级财政部门填写管理，省级财政部门审核、监督、检查；“PPP监测平台”则由项目单位填报，实施主体同级的发改部门审核，上级发改部门监督检查。在未入库的后果上，未入财政部PPP项目库的，不得纳入预算；而未录入“PPP监测平台”的，不得开工建设。
8.严格规定PPP合同政府方义务变更行为
《通知》要求政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。该规定分为两方面来看：首先，如果在履约过程中以合同变更方式减轻政府责任、加重社会资本方义务的，该条可作为社会资本方谈判的政策依据；但另一方面，如果政府和社会资本方友好协商签订补充协议，约定了除PPP合同外的新的义务和责任，政府方是否可依据“不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务”拒绝补充协议的执行？笔者认为，从《通知》文义理解上确有此风险。另外，“擅自变更”中的“擅自”如何理解并不清晰，是需要哪一级的政府或发改部门审批？还是需要通过“PPP监测平台”公开信息才不算“擅自”？《通知》并未给出答案。由于PPP项目合作期较长，过程中不可能不做合同变更，发改委对于合同变更的要求应尽快明确，避免造成误解。
9.严格规定社会资本方退出行为
《通知》规定：“加强对社会资本方履约能力全过程动态监管……（防止）因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施”。该条规定是对社会资本方股权退出的限制性规定，也就是说如果项目公司股权变更会引起项目无法实施的后果时，不允许社会资本退出，否则发改委将通过“信用中国”平台实施联合惩戒。但该条规定限制是仅在建设期生效还是运营期也有此要求并未明确。按照《通知》通篇内容来看，发改委主要集中点在于项目审核备及施工、竣工过程，对于运营期几乎没有涉及，结合发改委在固定资产投资的管理范围，笔者倾向于理解该条主要是限制社会资本方在建设期退出行为。该条限制后续如何执行落地还需在实践中予以明确。
此外，违反上述PPP合同政府方义务变更行为、社会资本方退出行为管理规范的，将被纳入失信主体名单。根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》规定，失信主体将受到诸如限制新增项目审批、核准，限制股票发行上市融资或发行债券，严格限制申请财政性资金项目，限制参与有关公共资源交易活动，限制参与基础设施和公用事业特许经营等措施制裁，对社会资本方后续经营活动影响较大。
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