【华宇关注】PPP有三类作为政府采购工具是第一类

业内人士指出，我国PPP模式可以分为三种类型，分别是作为政府采购工具的PPP、促进经济发展工具的PPP和促进可持续发展工具的PPP，三者各有特点，且呈逐层递进的关系。

第一种PPP模式是政府采购工具的PPP。这种PPP模式是1992年英国首先总结出来的。时任英国首相撒切尔夫人在执政期间对国有企业进行大量私有化，但她认为凡是涉及国家及公民核心利益的领域必须由政府买单，从而将PPP作为政府采购的一种工具。目前，我国的有关政策文件及许多专家学者所提到的PPP，都是将其理解为政府采购的工具。这样的PPP使用范围有严格限制，只能应用在政府承担责任的社会基础设施领域及提供公共服务的领域。

第二种PPP模式即促进经济发展工具的PPP，其已不再局限于政府利用财政资金来进行采购，并且其发展不再受到财政支付能力的限制，而是强调政府和社会资本之间应建立一种合作的伙伴关系，动员各种社会资源促进经济发展。这类PPP的典型模式为使用者付费的特许经营模式——强调通过市场力量构建一种能够满足社会资本并使其得到合理回报的商业模式，并通过价格改革、社会改革及投融资体制的深化改革来构建一种新型的促进经济发展的合作模式。这种模式推广的空间非常大，因为其不再强调政府直接拉动经济的增长，而是强调建立伙伴关系来实现经济发展的目标。

第三种PPP模式即促进可持续发展工具的PPP。此种模式回归到了PPP核心目的即满足人的需要，强调以人为本和可持续发展的理念。通过PPP模式实现可持续发展，在理念上比第二种促进经济发展的PPP模式又上升了一个台阶。它考虑到经济、环境、资源及社会的可持续发展等多种因素，最终实现人类的可持续发展。虽然该模式的实现效果不是肉眼立即可见，但是这是思考PPP顶层制度设计的必需因素。如果仅考虑财务因素和经济因素而放弃PPP的核心原则，那么中国PPP道路的设计就会出现偏差。

结合我国情况，近两年采用的PPP模式均强调PPP的本质是政府购买服务，这只是第一代PPP。其在我国的引入、推广和应用具有非常重大的实际意义——促进财政体制改革，推动政府购买服务的公开化、透明化，促进财政资金的有效使用，同时也将对政府财政资金承受能力的论证提上议事日程。

我国此前推动的特许经营包括国家发改委最近提出的股权合作在内，可以理解为第二代PPP。第二代PPP在我国的实施时间很长，但是相关实操性的规范文件和制度建设都略滞后。

业内人士指出，我国目前刚意识到第三代PPP模式的重要性，并未真正发展起来。但是我国提出了发展的五大理念，强调以人为本和科学发展观，因此第三代PPP模式在国家的政策层面上不存在问题。我国应该推动第三代PPP的发展，第三代PPP今后的发展空间巨大。

三个层面的PPP之间存在一种理念逐步深化、内容逐步丰富、方式逐步多元的关系。第二代PPP包含第一代PPP，第三代PPP包含第一代PPP和第二代PPP，概念的包容性在逐步增强。第一代PPP强调对资金价值的分析，第二代PPP强调对经济发展贡献的评价，第三代PPP强调对人类自身发展贡献的分析。三种类型PPP的思路、导向及评价不同，以及对其制度的设计都不同。

国际上对最早由英国提出并实施多年的第一代PPP模式中存在的很多问题进行了完善，其中包括项目评价方式的改进，强调对项目的经济费用效益分析、项目整个的费用分析及项目对经济发展的影响分析，使得评价的内容逐步丰富。

业内人士指出，评价第三代PPP的范围可能更加宽泛，评价方式也将更加多元化，如评价资源的可持续性、环境的压力、项目效益及公平性、参与性等。

业内人士还认为，不同的评价理念相对应的是不同的发展阶段。当一个国家处于经济非常落后的发展状态，必然无法考虑资源和环境的可持续发展，也就难以进行第三代PPP模式。今后无论中国的特许经营及PPP项目如何发展，一方面要强调逐步完善第一代PPP，进而推动财政体制进一步深化改革。另一方面要积极的大力发展第二代PPP。我国是发展中国家，需要靠市场的发展来获得回报，所以要创新发展的模式，积极动员各种社会力量大力发展第二代PPP模式。但无论我国目前采用第一代或者第二代PPP模式，都应始终坚定以人为本的目标，创造条件，逐步过渡到第三代PPP模式。根据上述理念和逻辑来对PPP项目的发展路径进行顶层设计。