政府购买服务与PPP的同与不同

星期五

2019年8月

文章来源：财政部综合司

编辑：清控伟仕咨询

清控伟仕咨询

Q

政府购买服务与政府和社会资本合作模式（PPP）有什么共同点？

一是均以转变政府职能、动员社会力量、改善公共服务为目标，旨在解决政府直接提供公共服务模式存在的服务短缺和低效问题。二是均采取引入社会力量参与，形成竞争机制和多元互动治理模式。三是政府与市场主体之间关系均为基于合同等契约化方式建立的法律关系。

Q

政府购买服务与PPP在项目性质方面有什么不同？

政府购买服务项目中的服务是指狭义的、无形的服务，以即时生产、即时消费为主要特征。PPP项目的主要内容是有形的公共工程建设及（或）运营。

我国目前的PPP项目大致分为两种情况。比较常见的情况是，政府方与社会资本方合作通过建设并运营公共工程来提供公共服务，项目直接涉及新供给能力的创造，所提供服务直接依赖公共工程作为载体。还有一种情况是，政府方将现有公共工程项目交由社会资本方运营，以求提高运营效率、改善公共服务质量。在这两种情况中，公共服务提供直接依赖特定公共工程建设及（或）运营，相关合同则对其作出明确规定。

在政府购买服务项目中，政府直接向具有服务提供能力的社会力量或事业单位购买服务，服务提供实行结果导向管理，购买合同本身不涉及是否进行相关公共工程建设，承接主体以其现有服务能力作为承接项目的条件和竞争力。例如，政府向养老院购买养老服务，向学校购买教育服务，向演艺机构购买公益演出服务等，并不需要去建设养老院、学校或剧院，而这通常是PPP项目提供相关公共服务必须要做的事情。

Q

政府购买服务与PPP在政府支出责任方面有什么不同？

实施政府购买服务项目，政府负有支出责任，通过以预算资金支付服务费用的方式向承接主体购买服务，遵循先有预算、后购买服务的原则，对政府购买服务支出占年度财政支出的比例不作限制。

在PPP项目中，政府通过使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（政府与使用者共同付费）等方式向社会资本支付对价，双方合作提供公共服务。PPP项目遵循‘先采购后预算’的原则，先通过公开竞争性方式选择社会资本方，再将合同约定中的政府支出事项纳入中长期财政规划和年度预算安排。政府在PPP项目中的支出事项通常包括股权投入、运营补贴、风险分担、配套投入等。按照现行规定，本级政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

Q

政府购买服务与PPP在主体间关系和合同期限方面有什么不同？

在政府购买服务项目中，政府与服务机构之间建立平等买卖和短期合作关系，服务机构负有按照约定具体提供服务的责任并相应承担服务提供过程中的风险，政府负有履约管理和监督的责任，需要指导和督促服务机构做好服务提供工作，确保服务数量和质量。政府与服务机构单次合作期限较短，需要与年度预算和中期财政规划相匹配，通常为1年，按现行规定最长不超过3年。

PPP项目强调投资、建设、运营全生命周期管理，通常需要政府与社会资本方建立长期合作关系，合同期限一般不少于10年。在此期间，PPP项目可能会面临需求变动、价格调整、法律更改等各种可能的风险，因此，政府与社会资本方的合作特别注重激励相容、收益共享和风险分担，在政府和社会资本方之间合理地分配风险，并尽可能有效地控制风险。

Q

政府购买服务与PPP在合作主体方面有什么不同？

在政府购买服务项目中，与政府进行合作、提供服务的主体既可以是企业等以营利为目的的私人部门，也可以是非营利的社会组织，还包括按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位。推进政府购买服务改革，引导社会力量参与公共服务提供，社会组织自然不可或缺。而允许公益二类或从事生产经营活动的事业单位承接政府购买服务，意义在于，这既有利于支持事业单位改革和转型发展，也有利于为推广政府购买服务培育更多合格的市场化承接主体。

PPP系政府与社会资本之间的合作，其中政府及其所属部门、事业单位通常作为项目实施机构和政府方签约代表，事业单位不能作为社会资本方参与PPP项目。

Q

为什么说PPP项目中的政府付费不属于政府购买服务制度范畴？

从行为性质上看，PPP项目中的政府付费是指政府根据PPP项目合同履行相应支付义务的行为。从分类上看，PPP项目中的政府付费，是三种项目回报机制中的一种，是指政府以公共资金、资产、资源作为社会资本提供公共服务的对价。而政府购买服务是‘专有名词’，与PPP是并列的概念。鉴于两者在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序等方面存在较大差异，宜分别加以规范。

Q

哪些事项不应实施政府购买服务？

以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：

（一）不属于政府职责范围的服务事项；

（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；

（三）政府采购法及其实施条例规定的货物和工程； 

（四）同时包含服务与工程的项目；

（五）融资行为；

（六）购买主体的人员聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；

（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

以上第（二）至（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。比如，政府开展公共工程项目，应当优先考虑通过合法合规的政府和社会资本合作（PPP）模式实施；确需政府使用财政性资金投资的工程项目，应当采取政府采购方式规范实施。再如，政府设置（购买）公益性岗位。这是国家对某些社会群体的就业扶持政策，需要认真落实，但是不应将其作为政府购买服务的内容。当然，对于哪些事项不能购买，随着政府购买服务工作的实际推进，在对具体事项的认识上可能还会有变化。

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